破解困局

李新濱

相互扯皮、執法力量頭重腳輕、有權管的看不見、看得見的無權管？？這些行政執法，尤其是城管執法困局，在中國各省市雖然程度不同，但都難以脫身。

2014年8月7日，天津市濱海新區18個街鎮綜合執法大隊正式掛牌成立，相對集中行使13大類近300項行政處罰權以及與之相關的行政強制措施，實現了街鎮綜合執法“一支隊伍管全部”。這是繼行政許可“一份清單管邊界”、“一顆印章管審批”，組建市場和質量監督管理委員會實現“一個部門管市場”之后，天津市加快轉變政府職能的又一項創新舉措，為行政執法困局提供了破解之道。

創建新模式

行政執法是政府履行職能的重要內容，然而由于體制機制等原因，現階段行政執法特別是基層執法還存在一些亟待破解的問題。

有專家指出，目前中國行政執法仍然存在三個方面的問題，一是權力邊界不清，導致多頭執法、重復執法，給企業、群眾增加負擔，還引發了部門之間相互推諉扯皮，不作為或慢作為，形成管理真空和執法空白。二是執法部門缺少協調配合，難以形成合力。受編制、經費等制約，基層執法力量不足、分布不合理，無法滿足監管實際需要。有的部門“有頭無腳，看見問題管不了”，有的部門“有腳無頭，看見問題不便管”，導致執法沉不到底、管不到邊。三是街鄉鎮作為區級政府派出機關和基層政府，承擔著大量屬地管理職責，但沒有相應的行政處罰權，使得街鎮政府無法發揮應有職能，難以落實屬地管理責任。

正是在這種大背景下，作為中國重點開發開放區域的天津濱海新區，經過6年試點后，在18個街鎮成立綜合執法大隊，率先推行執法改革。

天津市委副書記、市長黃興國表示，實施街鎮綜合執法改革，深化行政管理體制改革是加快轉變政府職能的一項重要措施，通過相對集中行政執法權，下沉執法重心，縮短執法半徑，強化執法監督，能夠有效解決“多頭執法、相互推諉，執法空白、沉不到底，有法不依、執法不嚴”等問題。

為確保改革有法可依、有章可循，天津市政府第35次常務會議審議通過《天津市街道綜合執法暫行辦法》，對街道（鄉、鎮）綜合執法進行了規范，明確了執法主體和權限范圍、執法程序、執法機制、監督機制等，并修訂了《天津市行政執法監督規定》和《天津市行政執法違法責任追究暫行辦法》，為推進街鎮綜合執法改革提供了法律依據。

“街道（鄉、鎮）作為區政府派出機關和基層人民政府，承擔著大量的屬地管理責任，但現行法律卻沒給街鎮賦予相應的處罰權力，有責無權，街鎮難以發揮應有作用，通過政府立法授予街鎮相應執法權，并組建一支高效快捷的執法力量，形成常態化綜合管理工作機制勢在必行。”天津市政府法制辦主任雷穎君說。

天津市濱海新區城市管理綜合執法局副局長楊煥香說，按照“每個街鎮實行一支隊伍管執法”的要求，濱海新區在塘沽街、大沽街、杭州道街、胡家園街、新城鎮、楊家泊鎮等18個街鎮建立了綜合執法大隊，由綜合執法大隊以街鎮名義行使行政處罰權。在隊伍配備上，把原先分散在各行政部門近1000名執法人員和輔助執法人員全部劃轉到街鎮綜合執法大隊，并按照街鎮常住人員萬分之三至萬分之五的比例，逐步加強基層執法力量，全方位完善資金、裝備等保障，確保綜合執法有效開展。

新組建的街鎮綜合執法大隊將相對集中行使行政處罰權，主要涉及城市管理、水務管理、衛生行政管理、勞動保障、環境保護、殯葬管理、房屋安全管理、公安消防安全管理、商務管理、文化、安全生產監督管理等13大類近300項。此外，濱海新區還建立了行政執法監督一體化平臺，對執法主體執法辦案進行全程監督。同時將街鎮行政執法依據、職權范圍、執法程序、執法人員情況及執法檢查等情況通過平臺向社會公示，開通投訴舉報渠道，接受全社會監督，促進行政執法行為更加規范高效。

“需要強調的是，本次改革并未把所有行政執法權全部賦予街鎮，街鎮執法主要對象是那些容易發現，處置簡單易行的違法行為，沒有甄別，授權過多，反倒會產生新的問題。”天津市政府法制辦執法監督處處長傅金超說。

“此次濱海新區充分發揮國家綜合配套改革試驗區先行先試優勢，全面推進綜合執法體制機制改革。”關于此次改革的亮點，楊煥香介紹說，我們堅持三大創新。一是瞄準改革方向，在體制上創新。濱海新區堅持隊伍下沉、監管上移、權責統一，整合執法主體、減少執法層級、縮短執法半徑，推進街鎮相對集中處罰權。同時厘清各類執法主體權力清單，并不斷加強行政部門專業執法力量和功能區綜合執法工作。二是立足提升效能，在機制上創新。依托濱海新區城市管理信息化系統，創新建立集執法與監督于一體的行政執法監督平臺，對執法辦案進行全程監督，規范執法行為，提升執法效能。三是著眼長遠發展，在管理上創新。結合新區改革實際，建立和完善相關配套措施，推行執法管理標準化、完善執法保障機制、實施疏管結合新舉措，實現管理標準化、保障系統化、疏管有機化，形成相互支撐、協同推進的整體合力。

成效顯著

位于濱海新區塘沽街的華云園社區由華云園、芳云園、東海云天3個小區組成，居民29 08戶。雖然社區聘請物業公司協助管理小區建設，但個別業主私搭亂蓋、圈占綠地、飼養家禽等仍屢禁不止，而社區居委會和物業公司只有勸阻權，沒有實質性的執法權。

作為濱海新區18個街鎮綜合執法大隊之一的塘沽街綜合執法大隊，現有隊員92名，每天24小時不間斷在轄區開展流動巡控檢查，一發現問題，巡查隊員立即反饋給街道辦事處。在辦事處建立一個“受理—處理—反饋—監督”的信息指揮平臺。塘沽街道辦事處主任陳長順介紹說，日常巡視發現一般問題，要求當天處置當天解決；較難案件三天有回復，半月有結果；特難案件，件件有回復，結果及時反饋，迅速辦理，讓行政執法力量真正沉到基層。

“現在有了街鎮綜合執法大隊，他們更熟悉家門口的情況，多數業主能理解配合小區管理工作。執法也減少了辦事環節，提高了處理效率。”華云園社區居委會主任張訓征說。

“新區18個街鎮全部建立綜合執法隊伍之后，首先，實現了從‘多頭執法到‘集中執法的轉變。”楊煥香說，通過改革有效地解決了基層“職權交叉、多頭執法”問題。

全程監督

“煙臺道與江蘇路交口某底商將廣告擺在了便道上，附有具體的地理定位圖。”正在上海道附近巡邏的執法人員張鵬，通過“執法通”接到了塘沽街數字執法平臺傳來的派遣信息。

不到5分鐘，張鵬等人已趕到事發地點。詢問情況后，張鵬和同事用手機進行拍照取證，向店主講明情況，責令其立即將廣告牌收進店內，并開具“執法處罰單”。約10分鐘的執法過程中，執法人員的每一個細節都通過“執法通”記錄備案。隨后，附有現場照片及“當事人信息”“案情摘要”等內容的信息上傳至塘沽街數字執法平臺。張鵬介紹說，現在執法權限多了，工作效率也提高了，“以前最快需要半天的事情，現在幾分鐘就解決。”隨后，記者來到塘沽街綜合服務大廳。在數字執法平臺上，記者看到，剛才的案件從申報立案、授權派遣到現場處理、反饋核查直至結案，每個環節都一目了然。

從執法隊員上前詢問，再到開具處罰單，整個執法過程都以畫面形式實時傳到濱海新區行政執法監督中心監督指揮平臺上，執法隊員的一舉一動盡收眼底。濱海新區行政執法監督平臺實現了對執法主體執法辦案的全過程監督和全方位的法制審核。

“濱海新區行政執法監督平臺最重要的兩個監督點就是，監督每一名執法隊員的行為，監督每一起執法案件是否公正，目的就是讓公正體現于每一個執法案件。”新區城市管理綜合執法局有關負責人如此強調行政執法監督平臺的重要性，也道出了行政執法監督平臺在綜合執法改革中的意義。

據悉，濱海新區行政執法監督平臺是在智慧濱海“三個一”（即一張政務網、一張基礎地形圖和一個政務云中心）的基礎上，遵循“模式先進、技術領先、功能綜合”的建設目標，按照責任網格化的管理理念，運用“云計算”和“虛擬服務器”技術創建的集執法辦案、城市管理、大氣污染防治和考評監督工作于一體的綜合性業務平臺。平臺主要涵蓋“數字執法”“數字城管”“數字環保”和“數字監督”4個業務系統。

此外，為提高各類問題的發現率，新區行政執法監督中心組建了2700余人的專兼職信息員隊伍，開通熱線電話，并將通過微信、微博、網站、媒體等擴展平臺的受理廣度。