新型城鎮化應注重質量導向

王文亞

摘 要：城鎮化作為一種歷史過程，不僅是一個城鎮數量與規模的擴大過程，同時也是一種城鎮結構和功能的轉變過程。城鎮化較為直觀的表現為量的增加和質的改變：量的增加是農村人口不斷向城鎮集中，城鎮化率不斷提高；質的改變是城鄉經濟得到了快速發展，經濟結構日趨合理，生態環境不斷改善，社會保障全面覆蓋，社會管理和諧有序，城鄉居民的生活質量不斷提高。

關鍵詞：新型城鎮化；城鎮化現狀；城鎮化質量

目前，盡管我國的城鎮化率超過了50%，城鎮化的量不斷提高，但城鄉二元結構沒有打破，城鄉居民收入差距進一步拉大，生態環境進一步惡化，城鎮化過程中的質量沒有得到大的提升。因此，在提升城鎮化發展速度的同時，提升城鎮化發展質量無疑是推進新型城鎮化的重要戰略選擇。

1 我國城鎮化進程的現狀

1.1 常住人口城鎮化與戶籍人口城鎮化發展不協調。由于我國獨特的戶籍制度，我國的人口統計存在著戶籍人口和常住人口兩個口徑，其中戶籍人口是指戶口在本地的人口；而常住人口是指在本地居住半年以上的人口，因此城鎮化率也存在著常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率兩個指標。隨著改革開放的不斷深入，流動人口數量急劇增加，兩個城鎮化率逐漸出現了明顯的不同。二者差異主要體現為城鎮人口的二元結構。受戶籍制度影響，許多常年在城鎮打工的農業戶籍人口在常住地入不了籍，城鎮內出現了許多戶籍在農村的非農人口，形成二元結構。這些戶籍在農村的城鎮常住人口在城鎮得不到城鎮市民待遇，生活沒有社會保障，這部分人口流動性較大，統計時難以界定身份，或重復統計或沒有統計，導致城鎮化率指標差異較大。

1.2 城鎮化進程與產業發展不協調。城鎮化與工業化發展的高度相關性在世界范圍內已經被證明是一個普遍規律，城鎮化超前或滯后都將嚴重制約社會經濟的發展。產業結構、就業結構和社會保障水平的對比分析是研究城鎮化進程是否與經濟發展相協調的主要方法。在我國，城鎮化率的提升速度遠遠超過了產業結構和就業結構中非農產業的增長速度，城鄉二元經濟結構的現狀仍然沒有根本改變，許多在城鎮居住的非農人口仍在農村擁有土地和宅基地，主要收入來源仍然是土地耕作或出租收入，真正在城鎮就業從事非農生產的比重較小；另有部分農業人口農閑時到城鎮打工，農忙時回鄉務農，這使得非農產業的就業比重與城鎮常住人口之間的差距較大，農民沒有真正轉為市民，重數量輕質量的城鎮化現象沒有得到根本改變。

2 提高城鎮化質量，推進新型城鎮化發展的路徑選擇

2.1 優化城鎮化人口結構質量推進新型城鎮化發展。以人為本的城鎮化進程是從城鄉統籌的宏觀大局和微觀需求兩個層面提升農村居民向城鎮居民轉變的質量。從宏觀大局出發，實現農村剩余勞動力轉移的積極穩步推進。從微觀需求出發，保障好城鄉居民的合法權益。

2.1.1 積極穩妥推進農村剩余勞動力的轉移。剩余勞動力是指邊際生產率接近零的勞動力。因此，如果從農業就業者中撤出一部分勞動者而不會使總產量減少，那么被撤出的勞動力就是農村剩余勞動力。農村剩余勞動力受到農村生產率低下的推力和城鎮非農產業，尤其是工業的拉力的共同作用就會實現從農村向城鎮的遷移。農村剩余勞動力的轉移要因地制宜，將就地城鎮化和異地城鎮化結合起來。就地城鎮化就是指農村人口在當地或附近地域的城鎮化；而異地城鎮化則是農村人口在較大跨度的地域進行轉移。

2.1.2 創新戶籍制度，破除農村剩余勞動力轉移的體制性障礙。戶籍制度的改革創新是實現農民身份轉換的關鍵，是實現常住人口城鎮化與戶籍人口城鎮化相一致的關鍵。通過戶籍制度改革，讓在城鎮穩定就業和居住的農民工實現農轉非，讓他們能夠安心在城區居住下來。戶籍制度改革既要積極推動長期在城鎮居住的農民工安家落戶，又要考慮附著在戶籍制度上的社會保障、市民待遇等問題，在短期內，還可以通過"雙重戶籍"等切實保障農民的權益。

2.2 優化城鎮化經濟結構質量推進新型城鎮化發展

2.2.1 把新型工業化和農業工業化作為推進新型城鎮化的持久動力。農業園區化將促使農民向城鎮或村聚居點集中，原來分散的交易將集中化，城鎮的發展會進一步加快。農業園區的農民宅基地進行搬遷置換，農民到農業園區工作，農民在增加財產性收入的同時，又有一定工資性收入。大力發展民營工業經濟。完善發展民營工業經濟的政策措施。

2.2.2 三產驅動。以提升城鎮服務質量來繁榮城鄉市場。首先工業的發展需要產業工人，產業工人最需要職業教育。加快城鎮間的基礎設施建設，建立土地、勞動力、信用、資源、資本在中心城市和鎮的有效鏈條，形成城鄉一體的大市場，縮小城鄉交易差別，以統籌城鄉發展。

2.2.3 以產業改造升級來為產業的發展注入活力。大力實施品牌戰略，重點挾持行業創新投入，支持企業建設技術研究院、技術中心，鼓勵企業開展技術創新，加大投入，實現從一般產品應用開發走向自主創新、從面相自身發展走向引領行業發展。

2.3 優化城鎮化社會結構質量推進新型城鎮化發展

2.3.1 優化就業結構。培養現代農業產工業人，轉變農業就業模式。實施農民現代農業技能免費培訓，擴展農民的思路，鼓勵農民自身的文化水平和就業能力，真正從根本上解放農民，鼓勵農民自主創業，拓寬就業渠道。培養現代產業工人，讓城鎮居民到園區就業。實施高職教育免費計劃，學生升入技術學校學習減免學費，定向為工業園區培養產業工人。培養現代服務人員，全面提高現代化服務業的就業比例。加大微型企業的扶持，設立微型企業扶持資金，加大對微型企業法人和個體工商戶的培訓力度。加大對餐館、娛樂、家政、市政府服務人員的培訓，全面提高城鎮服務業的技能水平和薪金水平，引導城鎮居民在城鎮服務行業就業。

2.3.2 提高社會保障覆蓋面。建立健全符合社會主義市場經濟體制的要求的新型社會保障制度，將現有的城鎮居民社會保障制度延伸到小城鎮，包括落戶小城鎮的農戶。逐步建立起以養老、失業和醫療保險為主體，政府、企業、個人三方面共同負擔，社會統籌與個人賬戶相結合，管理和服務社會化，覆蓋包括進城鎮農民在內的各類企事業職工和個體勞動者的統一的城鎮居民社會保障體系。強化政府的監管和企業的主體責任，讓每一個城鎮居民都在法律的框架得到各項社會保障。建立健全社會救濟福利體系，建立全覆蓋的最低生活保障體制和政府，社會廣泛參與的社會救濟體系。建立對征地拆遷失地農民的保障機制，實現失地農民變市民后的社會保障全覆蓋，加大對失地農民的技術培訓力度，解決失地農民家庭的就業問題。

2.3.3 強化社會事業發展。建立覆蓋大、小城鎮的教育體系。加大政府對教育的投入。加快建立起覆蓋城鄉的教育體系。加大教師的流動，讓主城的、名校的教師到鎮街學校任教；全面解決中小學擇校問題，最大限度的實現教育的公平。加大對衛生醫療事業的投入，建立起覆蓋城鄉的醫療體系。加大對社會事業職工周轉房的建設，解決新就業事業人員和事業人員合理流動的居住問題，以留住優秀人才來解決群眾教育、醫療等事業服務的不公平問題。強化對各類事業人才的引進，提升事業人員的專業技術水平。加大對文化體育事業基礎設施的投入，每個鎮街道辦事處設立中心文化站，發展社會文化體育組織，大力推進文化體育活動的開展。

2.3.4 轉變社會管理方式。政府從公共服務設施建設投入向為公共服務支出上轉變，改變重生產性投入，輕服務型投入的社會管理現狀。政府在社會事業發展的決策上從政府說了算向居民聽證、公共廣泛參與轉變，改變政府在社會管理上唱獨角戲的現狀。充分發揮單位、企業、社區居民共同參與的人人都關心的群眾治安防控體系作用，維護社會和諧穩定。加大法治的宣傳力度，讓法律深入人心，人人都來遵守法律和社會公德，讓社會管理在法治的力量上得以實現，用法律來為社會矛盾兜底。根據城鎮的發展，對城鎮居民的管理向社區轉變和社會組織轉變。社區的管理的觸角伸到每一街道，每一個小區。把社區的管理與物管公司的管理結合起來，讓每一位城鎮居民都主動參與到社會管理中來。大力發展社會組織，政府將該放的管理權限下放，把社會管理的職能更好地歸還社會。