基于生均教育經費支出數據分析的成人高等學校區域財政投入中立性研究

孫慧玲 丁志同

成人高等教育是在高等教育大眾化背景下堅持“兩條腿”走路的重要組成之一，也是在終身教育推進過程中高等教育的再延伸。近年來，在各級政府及社會各階層的關心與支持下，對成人高等教育學校辦學條件亟待改善和提高等發展現狀和存在問題提出諸多措施。結合成人高等教育嬗變歷程，對國內成人高等教育的研究也取得了豐碩的成果，主要包括概念界定、現狀研究、改革研究。2007年5月,教育部辦公廳發出《教育部做好2007年全國成人高校招生工作的通知》,要求各高校要把好成人高等教育入學質量關，確保成人高等教育的公平性和公正性。隨之而來的是對成人高等教育投入的地區公平性也備受關注。本文以2007～2010年全國29個省（直轄市、自治區）成人高等教育學校生均教育經費支出和生均預算內教育經費支出為研究對象，試圖探討以下問題：第一，以成人高等教育學校生均教育經費支出為指標，分析我國成人高等教育資源分配公平情況，分析成人高等教育支出的絕對差距、相對差距、總體和局部差異；第二，從財政中立性程度，審視成人高等教育支出對地方經濟發展的依賴程度，探討中央財政及地方政府教育投入對成人高等教育發展的影響；第三，通過不同年份生均教育經費指數，全面審視地方政府對成人高等教育投入的支持力度。

一、研究內容及方法

（一）公平性的測量指標

生均教育經費支出反映了各地按學生平均的教育投入水平,是影響師資水平、教學設施等教學條件的決定性因素，也是衡量教育資源分配狀況的主要指標。本文以成人高等教育學校生均教育經費支出和生均預算內教育經費支出作為研究對象，利用極差、標準差測度絕對差異，極差率、差異系數測度相對差異；利用差異系數測度總體差異，麥克倫指數、沃斯特根指數測度局部差異。

（二）財政中性的測量指標

教育財政作為國家財政的二次分配，具有顯著的公共財政的性質——財政中立，即每個學生的公共教育經費開支上的差異不能與本學區的富裕程度相關。它主要分析的是生均教育支出水平與所在地區財政相關性，也就是力求各地區的生均經費支出水平趨于相等。它所采取的指標是生均教育支出與人均GDP的相關系數、生均教育支出與人均GDP的雙對數回歸方程中彈性系數。當相關系數小于0.5并且彈性系數小于0.1，這就表明該區域的教育財政體制與公共財政中立性的標準相吻合。

（三）政府投入努力程度測量指標

生均教育經費指數為生均教育經費支出與人均GDP之比，1991年聯合國教科文組織正式使用它作為政府教育投入努力程度的重要指標之一。

二、各地區成人高等教育均衡性分析及探討

（一）教育經費支出公平性分析

生均教育經費支出可以衡量整個社會對單個學生的資金投入標準，生均預算內教育經費支出可以衡量各級財政年度預算中對單個學生的資金投入情況。財政生均預算內教育經費支出最能體現各級政府成人高等教育投資取向，透視我國成人高等教育財政政策的變化及實施效果。

根據各地區成人高等教育學校生均教育支出的平均數、標準差和差異系數觀察可得，2007～2010年各省（自治區、直轄市）間成人高等教育學校生均教育經費支出的絕對差距在不斷擴大。從極差上看，2007年生均教育經費支出最大和最小值之差為4781.95元，到2010年擴大為6304.91元，擴大到原來的1.32倍。從標準差上看，數據平均值分散程度進一步擴大，2007年成人高等教育學校生均教育經費支出標準差為1252.24元，到2010年擴大為1402.14元，擴大到原來的1.12倍。與絕對差異相比，成人高等教育學校生均教育經費支出的相對差異則相對溫和，有升有降呈波浪式曲線變化。從極差率來看，2007～2010年成人高等教育學校生均教育經費支出相對差距在縮小，生均教育經費支出省際分布的極差率從2007年的8.98上升到2008年的11.20，持續上升到2009年的14.82，然后回落到2010年的10.40。利用差異系數測度總體差異，麥克倫指數和麥克倫指數測度局部差異,生均教育支出差異系數都高于0.5，2009年差異系數出現峰值0.66519，可見系數整體偏高，較為不公平。對此相關政府部門應引起關注，但是不可否認麥克倫指數呈現了穩定趨勢，說明中位數以下50%和以上50%的區域的公平化程度未曾進一步惡化。

結合各地區成人高等教育學校生均預算內教育支出的平均數、標準差和差異系數可見，2007～2010年各省（自治區、直轄市）間成人高等教育學校生均預算內教育支出的絕對差距也在逐年增大。從極差上看，2007年成人高等教育生均預算內教育支出最大和最小值之差為2838.88元，到2010年擴大為3862.06元,增長幅度為136%。從標準差上看，2007年成人高等教育學校生均預算內教育經費支出標準差為636.86元，到2010年擴大為870.11元，增長幅度為137%。成人高等教育學校生均預算內教育經費支出的相對差異有升有降呈波浪式曲線變化。生均預算內教育支出省際分布的極差率從2007年的18.825經12.996、26.356到2010年的14.354。利用差異系數測度總體差異，麥克倫指數和麥克倫指數測度局部差異，生均教育支出差異系數都高于0.7，總體差異較很不公平，同時麥克倫指數呈現了低斜率線形下降趨勢，到2010年才有所提高，說明中位數以下50%的區域的公平程度曾經惡化。

（二）教育財政中立性分析

2007～2010年4個回歸方程中人均GDP對成人高等教育學校生均教育經費支出都有顯著影響（如下表所示）。一元線性回歸方程中斜率（回歸系數）大于零，表明人均GDP變高的同時，我國成人高等教育生均教育支出也在提高。2007～2010年生均教育支出與人均GDP的回歸系數從2007年的0.0184經歷了一個波峰（0.0485）降到了到2010年的0.0381，表明人均GDP變大的同時卻導致了成人高等教育學校生均教育支出變動量由高逐步降低。

成人高等學校生均教育經費支出與人均GDP相關回歸表

從2007～2010年間相關性看，成人高等教育學校生均教育支出與人均GDP密切相關，盡管2010年相關性有所變低，但相關性程度逐年提高，整體還是很低的。2000年以來，現有的“中央和地方兩級管理、以地方統籌為主”高等教育管理體制中,中央部門一般不再直接管理高等學校，地方政府的管理權已經逐步增強。與普通高等教育相比較，各級政府對成人高等教育的政策、資金扶持力度偏軟，成人高等教育財政資金投入所占各地財政收入的比重較低,其主要的經費渠道來自市場化運作。同時，成人高等教育在招生、管理等方面具有較大彈性,因而市場化因素對成人高等教育發展所起的作用更加顯著。所以在成人高等教育學校生均教育支出與人均GDP的相關性并不是很高。

就彈性系數而言，2007～2010年成人高等教育學校生均教育支出與人均GDP的彈性系數在降低，且均小于1，表明國家加大對成人高等教育的投入減弱了生均支出水平對當地經濟的依賴程度，取得了一定的效果，增強了我國成人高等教育財政中立性程度。從成人高等教育學校生均預算內教育經費支出與人均GDP相關回歸中也可以觀察到上述類似結論。

（三）地方政府投入努力程度分析

我們通過生均教育經費指數對地方政府的努力程度進行測度可知，天津、海南、云南、北京等省份生均教育經費指數有所增長，其中天津2010年的生均教育經費指數是2007年的3.41倍。這由于天津較早地關注了成人高等教育在該地區的發展，開展了較多的舉措，比如優化學歷教育和非學歷教育的互補，構建多層次教學體系。國家在“十一五”期間共投入大量的資金促進高等教育的發展，并有目的地向中西部傾斜，因此出現了2010年成人高等教育學校平均教育支出與人均GDP的相關性急速減弱現象，但是這一地區的急速減弱現象并不能有效地反映該地方政府的支持力度。排除這些地區，我們可以發現內蒙古、黑龍江、遼寧、福建、江西、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、重慶、貴州等地的生均教育經費指數反而降低，雖然變化不大。值得關注的是其中一些教育大省如黑龍江、江蘇、山東也出現了降低。可見，與普通高等教育相比，成人高等教育在教育大省的整個高等教育體系中的分量被自然弱化，人們傾向于接受普通高等教育,這直接降低了該地區對成人高等教育的重視程度。

三、結論及政策建議

通過上述分析可見，近年來全國成人高等教育學校生均教育經費支出水平的絕對差距在不斷擴大，相對差距在有升有降呈波浪式曲線變化，表明我國成人高等教育經費支出的極值的差距越來越懸殊，但資源分配相對性、公平性有所提高。總體差異較穩定，較為公平，但是不可否認麥克倫指數呈現了低谷趨勢，說明中位數以下50%的區域的公平狀況曾惡化，局部公平程度還有待提高。

各地區成人高等教育財政中立性程度有很大改善，但不可否認成人高等教育經費支出仍很大程度取決于地方市場經濟發展程度及其公共財政能力。2010年7月，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確指出繼續教育尤其是成人教育是學校教育后任何人都可參與的教育活動，是終身教育體系的一部分，成人高等教育是發展學歷繼續教育和非學歷繼續教育的重要形式。規劃綱要使得成人高等教育支出與地方經濟發展程度的相關性有所降低，這并不能作為一個正常趨勢看待。同時，排除中央財政巨大投入的中西部地區，我們看到生均教育經費指數大部分也有所提高，但是變化緩慢，甚至降低，這說明我們地方政府對成人高等教育的努力程度還很不足。

在高等教育大眾化過程中,成人高等教育規模不斷擴大,市場化加速明顯,但政府扶持力度降低，出現了政府角色的錯位和缺位，造成了政策缺少、監管乏力等現象。通過分析2007—2010年生均成人高等教育支出公平性和教育財政中立性，提出以下政策建議：（1）中央財政加大對中西部地區的財政傾斜力度，創新融資機制，多渠道地籌措更多的非政府資金來擴充成人高等教育事業專項經費，改善絕對差距在逐年擴大的形勢。中央財政傾斜性資金注入是提高成人高等教育財政中立程度的有力保障，是完善省際成人高等教育均衡發展的重要措施。（2）建立完善的地方政府成人高等教育發展的財政支持體系，進一步督促地方政府的投入努力程度。國家制定成人高等教育學校基本辦學標準，建立生均經費最低保障制度，確定分省總體規劃，明確目標任務和配套措施，地方政府落實學生人均公用經費標準。以法律形式明確政府尤其是地方政府對成人高等教育財政投入占GDP的比例外，還應該明確地方政府對成人高等教育學校的經費投入占人才培養成本的百分比，從而推進成人高等教育經費投入有法可依、責任明確。（3）整合成人高等教育資源，優化辦學布局結構。實現部分經濟發達地區分散資源的共享和閑置資源的利用，優化轉移配置給落后地區。增強成人高等教育學校的經營意識、成本意識，積極鼓勵社會組織、企事業單位、個人利用非財政性資金與中西部落后地區的成人高等教育學校依法融資、共同辦學。