預算改革如何推動美國進步

黃愛麗

如何區分政府與民眾的邊界？聰明的美國人找到了一個很好的“工具”，那就是預算民主。

美國總統林肯著名的政治宣言“民 有、民治、民享”為美國乃至人類文明開 創了一個嶄新時代。但是很遺憾，林肯之后，美國政府對人民的政治責任僅停留在紙面上，美國開國元勛們嘔心瀝血設計出來的“完美”代議制民主卻逐漸背離了人民。換句話說，林肯之后的美國政治，展現的是一幅“光明的黯淡”前景。說它光明，是因為林肯的“三民主義”不僅為美國指明了正確的前進方向，更是全人類政治文明的燈塔，可以認為從林肯開始，美國確立了“善政”。但由于缺乏合適的“行政配套”制度，美國的現實政治和行政治理依然處于“政黨分肥”的黑暗時代。

然而美國探索“善政”的腳步并未停止。根據美國的政治理念和建國歷史，政府出現晚于人民自治組織。由此便產生了一個問題，即如何區分政府與民眾的邊界？聰明的美國人找到了一個很好的“工具”，那就是預算民主。

“三個火槍手”

美國的公共預算改革發端于紐約市。如同美國好萊塢大片的模式，任何偉大的事情都需有一個偉大的機構和一小撮偉大的小人物。成立于1905年美國市政研究局正是這樣一個機構，將預算改革列為首要任務。市政研究局明確贊同擴大公共支出的做法，同時也深刻明白，政府擴張的代價是昂貴的，所以它更關注怎樣高效地使用資金，怎樣更民主地使用資金。而這正是該局成為開創性機構的根本原因：民主與高效。

紐約市政研究局的局長威廉·H·艾倫、亨利·布魯艾爾、弗雷德里克·克利夫蘭是預算改革中的先鋒人物和領導者，因三人姓氏首字母分別為ABC，習慣上他們也被稱之為“ABC三人組”，他們共同推動紐約市政研究局以預算為工具參與到公共事件中。他們以會計般的精準屢屢發布報告，向不同的政客和公共工程項目開火。當然，他們也運用自己的聰明才智，以美國政治選舉為工具，尋找有利時機與政客們不斷合作，推動公共預算在各個領域的應用。

市政研究局打的第一仗就涉及到影響力購買和腐敗兩大丑聞，一件是關于燃氣和電力特權，另外一件發生在保險領域。第一起丑聞牽扯到壟斷市政工程的城市照明合同和內幕交易；另一起更大的丑聞涉及匯率、瀆職以及濫用保險巨頭公正人壽保險協會的投保人基金。丑聞不僅牽扯到了J·P·摩根這樣的大公司，甚至還牽扯到為西奧多·羅斯福1904年的競選捐款等。市政研究局參與的調查活動的焦點集中在政府權力過大，特別是政府是各種資源的直接分配者這一核心問題。其解決辦法就是劃清公共權力和私人權力的界線，市場的歸市場，政府的歸政府，唯有如此才能切斷權力和企業的勾連。

隨后，參與丑聞調查的克利夫蘭于1905年寫了一篇題為《審計與公共控制的關系》的文章，反對政府干預公司事務，堅持州憲章中應該有足夠的控制政府的措施，特別要求發布不間斷的會計報告。

在這復雜的政治環境下，研究局仍成功地將其預算改革方案推進到了整個紐約的行政管理系統。紐約市在1908年推出了歷史上第一份現代公共預算。這份預算雖然粗糙，效果卻立竿見影，當年紐約市薪金撥款減少了314706美元；第二年，這方面的節省增加到1081748美元；1910年，推行薪金分級制，并納入預算，這方面的節省增至200萬美元。此后幾年，紐約市的預算日臻完善。到1913年，預算文件已從1908年的122頁增加到836頁，撥款法案也涉及3992個不同條目。

研究局一直同政府官員保持良好的互動關系，也使得他們逐漸取得了更多的行政管理信息編制與分類的控制權，把研究局建設成為不同的政府部門之間、政府與人民之間的主要中介。

中介“戰爭”

紐約市政研究局的定位清晰之后，面臨的最大問題就是如何讓民眾認識到“中介”存在的好處。第一步就是要打一場“離間”政府與企業的“間諜戰”。研究局將重點放在了“預算有助于精明的商人尋求保護自己的利益不受政府規制或者甚至直接公有化的威脅”。這一點普通民眾很難理解，但是大公司很容易理解，像J·P·摩根、安德魯·卡耐基、約翰·D·洛克菲勒這些創新企業家就聯合起來，支持預算改革。

第二步就是擴大影響力，這就要利用宣傳手段了。這個宣傳不僅僅是口號式的宣講，其真實目的是提高民眾參與預算的技能。市政研究局做了一個大膽而又富有成效的廣告宣傳：展覽。從1908年至1911年間，4次預算展覽都受到紐約市民的熱列歡迎。1908年10月第一次展覽，7萬人參觀了展覽，超過100萬人從報紙上讀到它。超過100萬人在一個月內參觀了1911年10月在紐約舉辦的最后且最盛大的市政府財政預算展覽。預算展覽激發了民眾對政府中的浪費和腐敗的厭惡，在教育紐約市民通過預算了解政府方面，邁出了第一步。

走向全美

在預算改革者們的共同努力和推動下，美國預算民主改革不斷深入。到1919年，全國已有44個州通過了預算法；隨著1921年《預算與會計法》的通過與執行而擴展到全國，同時也標志著這場預算民主改革運動取得了決定性成就。到1929年，除阿拉斯加外，所有州都有了自己的預算法。

“廣告戰”遍地開花：從大城市費城、芝加哥、密爾沃基、哈特福特、霍博肯等，到小一些的城鎮格林威治、康涅狄格、多波費里等等，都為自己的市民舉辦了展覽。

“預算軍官學校”：為使研究局的影響制度化，艾倫于1911年10月成立了一個公共服務培訓學校。紐約經驗就像一個實驗室，實驗對象包括城市選舉機構、文官制度，乃至街道鋪設，而預算工作始終居于核心地位。而學校每一個被訓練者都被要求研究并參與城市的預算過程。學生遍布全美各地，超過30個州200個城市1000人的規模。培訓學校用有效的公民權原則與方法來培養來自各行各業的市民，讓他們可以將這些思想帶回到其家鄉的社團中傳播。

培訓學校還引發了公共行政職業的早期發展，被后來的公共行政專家稱為美國“最早的真正的公共行政專業培訓學校”。培訓學校的示范作用，直接促發了全美各地成立各種政府研究機構，比如成立于1916年3月的布魯金斯學會（其前身政府研究學會），該學會后來發展成為國家層面預算改革的領導機構，此外各個大學也設立了公共行政課程。

后進步時代與羅斯福新政

1915年至1945年，通常被認為是美國預算改革的“后進步時代”，美國人通過預算民主改革運動，美國政治重塑了自身的合法性。這場發端于地方政府的預算民主改革運動，最終完成了在聯邦層級的擴張。也就是說，美國通過預算民主改革運動，最終完成了公私權力的劃界，具體實現了美國先賢們的夢想：有限、高效與透明的政府。

這里不得不提一下眾所周知的“羅斯福新政”。從經濟角度講，羅斯福新政是對凱恩斯主義的實踐；但是從政治角度講，羅斯福新政最重要的功績是“重塑了美國政府的統治合法性”。而羅斯福總統所使用的“工具”正是“預算改革”。天文數字的擴張計劃、民生福利承諾和公共工程，如果得不到有效的預算約束和透明監督，羅斯福新政本身將會變成一次史無前例的“腐敗盛宴”。

（摘自《中國周刊》）