經濟學家艾豐訪談錄 新型城鎮化領導干部的一份大考卷.

文 本刊記者 韓秀琪

城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志。按照建設中國特色社會主義“五位一體”總體布局，順應發展規律，因勢利導，趨利避害，積極穩妥扎實有序推進城鎮化，對全面建成小康社會、加快社會主義現代化建設進程、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現實意義和深遠歷史意義。

今年3月16日新華社授權發布了《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》，這個規劃按照走中國特色新型城鎮化道路、全面提高城鎮化質量的新要求，明確了未來我國城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，統籌相關領域制度和政策創新，是指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。

艾豐是我國著名記者和經濟學家，曾任經濟日報總編輯，九屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，是我國城鎮化的積極倡導者。早在1982年，他就撰寫了《小城鎮，大問題》、《重視城市中心地位和作用》等重要報道，一直以來十分關注我國城鎮化建設與發展。去年10月，他和經濟學家厲以寧、石軍一起給中央寫了一份內參，針對城鎮化是否能夠擴大內需、如何看待農民工市民化、推進戶籍制度改革、制定城鎮住房政策、實現公共服務均等化、政府在城鎮化中的地位和作用等六方面問題提出建議，得到中央有關領導同志批示和肯定。在此基礎上，近期又聯合30多位經濟學者和專家共同編撰了一套《中國新型城鎮化理論與實踐叢書》，對新型城鎮化問題進行了系統研究。

近日，《人民公仆》雜志記者就相關問題專訪了艾老，聆聽了他對新型城鎮化的全面分析和獨到見解。

艾豐，著名記者和著名經濟學家，現任艾豐經濟發展研究院院長、品牌中國產業聯盟主席。曾任經濟日報總編輯、九屆全國政協委員、中國企業聯合會、中國工業聯合會、中國質量協會副會長，中國名牌戰略推進委員會副主任，兼任中國人民大學等高等院校教授。獲得新聞記者首屆范長江獎，社會科學著作吳玉章獎。發表各種學術論文多篇，出版政治、經濟、新聞等著作19部。組織和指揮了具有廣泛社會影響的“中國質量萬里行”活動和名牌戰略活動。

深入認識新型城鎮化的重大意義

記者：艾老，您多年來一直關注我國城鎮化問題。在新的歷史時期，中央提出新型城鎮化發展，您對此如何理解？

艾豐：回顧歷史，建國65年來的發展歷程告訴我們，在我國經濟建設的決策中，“工業化”的觀念始終很明確和強烈，而“城鎮化”的觀念在相當長時間內是模糊和薄弱的。本來工業化和城鎮化是相輔相成的，由于沒有把它們聯系起來考慮，就發生了偏差。

建國初期，工業化進展很快，城鎮化也進展很快，但1958年以后，農業和農村出了問題，糧食供應的“硬”制約，逼出來一個“逆城鎮化”，大批企業職工和干部下放回鄉到農村。文化革命中有大量知識青年上山下鄉。從1958年到1978年，20年間城鎮化處于停頓狀態，對這段曲折經歷我們并沒有從城鎮化的角度加以認識和總結。

改革開放以后，城市工業的發展，農村包產到戶的成功，從上世紀80年代中期開始，就有越來越多的農村勞動力離開土地，一部分到鄉鎮企業務工，一部分到大中城市尋求新的職業。這時候，我們仍然沒有從城鎮化的角度來認識這種現象。

從區域經濟發展來看，城鎮化觀念薄弱也帶來了許多問題。其主要矛盾就是要素整合與空間配置的關系。包括長江三角洲，珠江三角洲，搞工業化的時候，缺少城鎮化的觀念，缺少空間配置的觀念，鄉鎮企業不是按照城鎮規劃去集約、集中、聚集，搞了“村村點火，處處冒煙”，工業發展了，經濟發展了，但城鎮布局不合理，導致了環境污染難以治理等。

我個人認為，當前我國城鎮化存在著“六個滯后”問題：一是城鎮化滯后于工業化，二是人口城鎮化滯后于土地城鎮化，三是身份轉換滯后于職業轉換，四是城鎮建設滯后于城鎮化需求，五是生態和文化建設滯后于城鎮實體建設，六是城鎮管理滯后于城鎮發展。這些問題的出現，是我們這樣人口大國在城鎮化進程中難以完全避免的，同時，也與我們認識不足，處置不當有關。

記者：這樣看，對新型城鎮化的認識亟待深化。

艾豐：對。黨的十八大已經給了新型城鎮化以全面的理論解釋，就是以科學發展觀為指導，以工業化、城鎮化、信息化、農業現代化“四化協調”為基本途徑，以政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”為目標的城鎮化。這也是建國以來第一次在我國最高層次文件上，把城鎮化作為國家基本戰略確定下來。其意義十分重大和深遠。

記者：理解新型城鎮化，我們應該從哪里入手呢？

艾豐：我認為首先要認識和理解新型城鎮化的重要性。我理解，這中間至少包括三重含義：

第一重含義，城鎮化是現代化的重要標志，是“中國夢”的重要組成部分，現代化的中國，一定是城鎮化的中國。這是世界通用的標準。那些已經實現了現代化的發達國家，沒有一個不是已經實現了城鎮化的國家，城鎮化率至少也在80%以上。我國目前還是一個城鄉二元結構的國家，2013年城鎮化率才達到53%，二元結構問題不解決，即使GDP總量再增長，也不能算現代化國家。現在，我國實現城鎮化的藍圖和步驟已經大體清楚了。按照國家總體規劃，到2020年，我國城鎮化率將達到60%。那時還處在城鎮化的中期階段。可以設想，在經過20年，到2040年，城鎮化率達到75%，再經過10年，到2050年，城鎮化率達到80%。我國實現城鎮化從建國算起，需要100年的時間，與我們設想的建國一百年基本實現現代化的偉大目標的時間基本重合。

第二重含義，城鎮化不僅是“中國夢”的組成部分，也是實現“中國夢”的基本保證和基本途徑。中國發展的最大動力和潛力在哪里？在深化改革，在技術進步，在經濟轉型，可以說得很多，但最終體現在城鎮化上。我國GDP總量已經占到世界第二位，為什么人均GDP仍然排在世界第87位呢？只因為人口多，還沒有說到位。可以算一筆賬：我國目前城鎮人口占到53%，農村人口占到47%，第一產業、第二產業、第三產業的比重是10比50比40。按照大的約數計算，就是占全國人口47%的農村人口，對GDP的貢獻率只有10%，占全國人口53%的城鎮人口對GDP的貢獻率達到90%。最大的問題在這里，最大的潛力也在這里！只有通過城鎮化才能把這個巨大的潛力發掘出來。

第三重含義，城鎮化是中國對世界的偉大貢獻。占世界人口六分之一的大國實現了城鎮化，既是世界歷史上的空前奇跡，又是影響巨大的世界壯舉。世界銀行首席經濟學家斯特格里茨說，21世紀世界經濟發展的兩大引擎，一個是美國的技術創新，一個就是中國的城鎮化。這并非夸張之詞。

明白了新型城鎮化的重要性，也就認識了學習新型城鎮化的必要性。

城鎮化是解決“三農”問題的根本途徑

記者：從哪些具體方面可以幫助我們理解城鎮化的重要性呢？

艾豐：解決“三農”問題就是一個重要方面。大家公認，解決“三農”問題是中國經濟社會發展的最困難的問題。而城鎮化則是解決“三農”問題的根本途徑。

為什么這樣說呢？“三農”問題關鍵在農民收入低。 1994年開始，中央就提出了增加農民收入是農村工作的中心環節。農民收入為什么低？不是農民負擔重，農業稅已經免除了；也不是一般意義上的農業生產不發達。比如，小麥產量，我國大部分麥子產區，畝產都在500公斤到1000公斤之間，在全世界都是高產的。澳大利亞是小麥出口大國，我去看過他們的麥地，長的稀稀拉拉，長得好的，也不會超過100公斤。可為什么它是小麥出口大國呢？是勞動生產率問題。澳大利亞畝產雖不高，但一家農戶平均有2000畝地，一個勞動力生產的商品糧達到20萬公斤。我國農村一家就種3至5畝地，每個勞動力生產的糧食只有5000公斤。20萬比5千，相差有多大！

怎么提高勞動生產率？勞動生產率是一個分數，分子是農民干的總活，分母是農民的總數。提高勞動生產率的辦法有兩種，一種是分母不動，增加分子。這是我們過去主要采取的辦法。但這個辦法有兩個問題：一是農業增產很不容易。二是產量增加了，農民收入未見得同時增加。比如糧食多打了，大家不多吃，糧價就要降低，農民收入怎么會增加呢？所以，提高農村勞動生產率必須采取另一個辦法，減少分母。在上世紀90年代，我就大力提倡一句話：“使中國農民富起來的唯一辦法，就是減少農民”。減少了多余的農村勞動力，農業勞動生產率自然就上去了。農民到哪里去，到城里去，這就是城鎮化。

減少農民并不會削弱農業，勞動力減少了，增加了農業生產對現代化手段的需求；一部分農民不種田了，這就使土地經營權流動，搞農業規模經營成為可能。這兩個方面，都為農業現代化開辟了道路。

“勞動力紅利”實質是“城鎮化紅利”

記者：城鎮化對全國經濟發展的貢獻有多大？

艾豐：中國經濟30多年快速發展得益于“勞動力紅利”。這是沒有爭議的。為什么第二產業、第三產業發展起來了？因為有廉價的勞動力。為什么許多城鎮崛起了那么多的高樓大廈？因為有農村來的廉價而又能吃苦的建筑工。為什么外商愿意到中國投資建廠？因為可以利用中國的廉價勞動力提高它的競爭力。為什么我國的商品在國際市場上有強大的競爭力？因為依托廉價勞動力而形成的低成本，提高了我國產品的性價比。這些都集中到一點——“勞動力紅利”。

但許多人沒有進一步思考，“勞動力紅利”來自哪里？似乎現成的回答是“中國人口多”。這仍然是沒有完全到位的回答。如果大多數農民還象原來那樣被束縛在土地上，會有“勞動力紅利”嗎？正是因為農村改革，解放了農村勞動力，使他們有愿望也有可能走出農村，走進城市，投入到二三產業的洪流中。這是什么？這就是城鎮化。所以說，“勞動力紅利”實質是“城鎮化紅利”。就這個意義上講，城鎮化的重要性和重要作用，改革開放30多年的事實已經做出了強有力的回答。

記者：現在，人們在承認“勞動力紅利”的同時，又在議論一個新的問題，中國的“勞動力紅利”是否喪失了，有一些人認為已經喪失了。您怎么看這個問題？

艾豐：認為中國“勞動力紅利”喪失的根據主要是一條，即世界有一些國家，特別是亞洲一些國家的勞動力成本（主要是工資待遇）比中國低。憑這一點就做這么大的一個結論，似乎難以支撐。我認為，還有幾點必須同時考慮到：一、勞動力的數量。其他國家沒有足夠數量的勞動力代替中國這樣巨大的數以億計的勞動力。二、勞動力的質量。其他國家的勞動力沒有中國勞動力那樣既有傳統的吃苦耐勞的品質，又經過30多年改革開放鍛煉的素質。三、中國的勞動力優勢是和中國的基礎產業優勢聯系在一起的，其他國家沒有這樣的產業條件。四、中國的勞動力優勢又是和本土市場優勢聯系在一起的，其他任何國家都不可能有如此巨大的本土市場。五、中國城鎮化還處在中期階段，今后還將有一兩億人從農村和農業中解放出來，這個后勁是不可低估的。說別人的工資低，低多少？這五條還抵不上那點工資上差距的劣勢嗎？

所以，我在給中央寫的內參里，表明了我們的觀點，說中國“勞動力紅利”已經喪失，還為時過早。現有2.3億農民工，工資雖然有所提高，但與發達國家地區相比，應該還是成本低。展望今后，我們到70%城鎮化率，還有近17%的人口差額。將近兩億人要進城，這個勞動力的后備力量，全世界哪個國家有這么多？通過城鎮化擴展和提升，“勞動力紅利”是可以延續的。

新型城鎮化是轉型發展的基本杠桿

記者：當前中國經濟的核心任務是轉型發展，您認為城鎮化在經濟轉型當中起怎樣的作用？

艾豐：我認為新型城鎮化在我國經濟轉型當中發揮著基本杠桿的作用。

我國經濟轉型，實際包含兩個轉型，一個是“發展模式”的轉型，一個是“發展方式”的轉型。高投入，高消耗，高排放，低產出，低效益，“三高兩低”的粗放發展方式，是多年存在的問題。過分依靠外貿拉動，過分依靠外延擴張發展，本世紀初以來形成的這種“兩外發展模式”，由于2008年以來世界經濟形勢的變化，已經很難再延續下去了。所謂模式轉型，就是要更多地靠內需拉動，靠內涵提升。

城鎮化是擴大內需長期的根本途徑。1998年，中央執行擴大內需方針的時候，我曾經給朱镕基總理寫過一個建議，即通過農村城鎮化擴大內需。其基本邏輯是：內需不足主要是購買力不足；購買力不足主要是農民購買力不足；提高農民購買力要靠兩個條件：一是提高農民收入，二是改善農村基礎條件。而城鎮化能夠同時改善這兩個條件。朱镕基總理批示讓國務院研究室原主任桂世鏞和副主任魏禮群進行研究。他們研究之后給朱镕基一個評價性的匯報，認為我的意見是對的。朱镕基把他們的評價批轉給我，我當時還在經濟日報總編輯的崗位上，就把相關內容在報紙上做了宣傳。同年召開的十五屆三中全會，也把農村城鎮化寫進了決議。

進入本世紀后，由于中國加入世界貿易組織，外貿發展很快，外貿拉動力很強勁，內需不足的問題就被掩蓋了。直到2008年世界金融危機，外貿拉動力減弱了，所以，通過城鎮化來擴大內需的問題，又突顯出來了。

記者：我了解到一些情況，有的學者對城鎮化能否擴大內需的看法不一致。有的專家撰文說，城鎮化對于消費并沒有拉動力，甚至是負數。

艾豐：擴大內需，不僅表現在一般消費需求上，而且要擴大城鎮住房的需求，公共服務的均等化，必然要擴大教育、醫療、衛生、養老等方面的需求。這些需求首先帶動了有關的投資需求。本世紀以來，我國房地產業的迅猛發展就證明了這個問題。由于城鎮化的進展，這個產業才真正成為支柱產業。2012年，房地產開發投資7.2萬億，是1998年的20倍。房地產開發投資占城鎮固定資產投資的比重基本保持在20%左右。房地產增加值占GDP的比重由1998年的4.07%提高到2012年的5.6%。房地產業對GDP增速的貢獻，一直在1至2個百分點之間。房地產業的發展，不僅直接帶動了住房的投資，也帶動了相關產業的發展，特別是帶動了家電、家具、家裝等產業的發展。展望未來20年，要滿足城鎮化的城鎮住房的需求，要滿足公共服務均等化的需求，大約至少需要200萬億左右的投資。這是一個多么大的投資拉動力啊！

記者：城鎮化在經濟發展方式的轉型上能夠起到怎樣的作用呢？

艾豐：發展方式的轉型，當然主要靠技術進步、體制創新，但是空間配置作用的潛力同樣不可小視。三大城市群的高效說明了這個問題。京津冀、長三角、珠三角三大城市群，以3%的國土面積，集聚了13%的人口，創造了36%的GDP，成為支撐和引領我國經濟發展的最重要的陣地。我們就是要通過城鎮化，造就更多的經濟高效的聚集區，改變經濟發展方式。

政府在城鎮化進程中要兩只手協調

記者：城鎮化是一個復雜而龐大的系統工程，涉及到政治、經濟、文化、社會、生態各個方面，搞好城鎮化的關鍵在哪里？

艾豐：世界各國的經驗和教訓說明，搞好城鎮化的關鍵在政府。包括三個層面的問題。

第一層面，政府在城鎮化中是否發揮了應該發揮的作用，做到既不缺位，也不越位，準確到位。在這方面討論得比較多的是有形的手和無形的手的關系問題。現在許多人把它們之間的關系當成并列的平行的關系，仿佛有形的手作用大了，無形的手作用就小了，其實不是這種關系。我認為，市場無形的手，是經濟基礎范疇的事。政府有形的手，是上層建筑范疇的事。它們是經濟基礎和上層建筑的關系。上層建筑適應和服務于經濟基礎，并不是它的作用越小越好。有形的手不起作用，市場秩序混亂，假冒偽劣橫行，無形的手也難以起作用。教育、醫療、養老、退休，這些領域，完全按照無形的手去辦，有錢就看病，沒錢就不看病，有錢就受教育，沒錢就不受教育，社會也會亂套。有形的手在這些領域的作用就顯得更為重要。城鎮化中的總體規劃，城鎮建設，由誰來主持搞？只有政府。我同意“政府引導，多方參與”的提法。對有形的手和無形的手的關系，我不贊成抽象地爭論，而是在弄清它們理論關系的基礎上，具體問題，具體分析。

第二層面，政府必須認識和把握城鎮化的規律。 城鎮化的基本規律，在我們叢書第一冊概論中有所闡述，即把它歸納為“一、二、三、四、五、一”：一個根據，勞動生產率。二力協調，城市工業的拉力和農村農業的推力協調。三個要素，人、業、地，人口是核心，產業是依托，土地是載體，三者有機統一。四類主體：政府，企業，居民，加一個智庫。五種杠桿：資源，資金，技術，文化，謀略。一個最終成果，現代化城鎮體系建設。包括宏觀、中觀、微觀三層次的城鎮體系。宏觀指全國城鎮體系，中觀指城市群，微觀指單個城鎮。

我們可以用這六條，衡量世界各國的城鎮化，并能夠解釋其成敗的原因。此外，我們要把握中國城鎮化的特點，把握新型城鎮化的新要求。

第三個層面，善于從實際出發，制定具體政策和措施。比如，有一個時期，要求通過戶籍制度改革，較快實現農民工市民化的呼聲很高。我們研究后認為，不可能象有些人期望的那樣簡單快速，農民工市民化要受兩方面條件的制約，一方面是實現市民化條件的制約，不是說戶口改了就成市民了，還必須有穩定的就業，適當的住房，相應的公共服務。面對如此數量巨大的農民工，這方面的條件不可能短期具備。另一方面是農民工自身的條件制約，農民工是一個大群體，包括不同的群體，年輕的，年老的；有技能的，無技能的；有家拖累的，沒有家拖累的。根據我們調查，農民工真正愿意在城市落戶的并不是全部，30%到40%的人，沒打算留下。所以一定根據農民工意愿辦事。至于戶籍政策，必須考慮到城鄉之間、城鎮之間，在相當長時間內，人口流動不僅是難免的，也是必要的。一部分農民工在城里積累了技能和資本，要返鄉為農業現代化出力，還有一部分在大城市的農民工轉移到中小城市去，這些流動都應該鼓勵，過早用落戶口的辦法把現狀固化起來，并非上策。具體的戶籍政策應該由當地政府根據實際情況制定。

以新型城鎮化推進深化改革

記者：黨的十八屆三中全會做出了關于全面深化改革的決定，新型城鎮化和深化改革是怎樣的關系呢？

艾豐：新型城鎮化與深化改革有多方面密切關系。習近平總書記講，中國改革的基本經驗就是“問題倒逼改革”。所謂問題，就是經濟和社會發展面臨的問題。要“發展出題目，改革做文章”，而不能“改革出題目，發展做文章”。

過去，很長時間我們用開放倒逼改革。前半期，以“引進來”的開放倒逼改革，辦了特區和開放城市，都是為了這個。后半期，特別是加入世界貿易組織以后，我們又把“走出去”的開放倒逼改革，凡是不適合與世界經濟全球化接軌的東西都要改掉。今后，這些方面的改革當然還要深化，但突出的問題應該是城鎮化了。城鎮化將從實體、關系、精神三個層次上根本改變中國的面貌。它是發展和改革的結合部。城鎮化的許多問題，只有靠改革才能解決。

城鎮化將倒逼政府改革，政府工作方式要改革，政府的財稅制度要改革，否則將不能解決如何引導城鎮化的問題。金融體制要進一步改革，否則不能很好解決城鎮化所需要的大量資金問題。產業準入政策要改革，要允許民營企業進入到基礎產業領域，否則大量的城鎮建設將難以借用市場的力量。十八屆三中全會提出“要建立城鄉統一的土地市場”，否則城鎮化中大量的土地需求將不能滿足，并會造成許多尖銳的矛盾。至于這些年說得很多的戶籍制度改革、公共服務制度改革，更是城鎮化倒逼的改革。

記者：看起來，推進新型城鎮化遇到的許多問題，確實需要深化改革來解決。

艾豐：我想突出說一下農村體制改革問題。以包產到戶為特征的農村體制改革，曾經是全國改革的突破口，引發了全國的改革，也引發了城鎮化。現在的問題是如何看待農村的現有經濟體制。我認為，在看到它歷史功績一面的同時，也要看到它的局限性。局限性表現在兩個方面，即難以和市場化接軌，難以和現代化接軌。一家一戶規模太小，怎么實現農業現代化？農村集體經濟產權制度不完善，怎么實現市場化？

我國憲法規定，農村土地為集體所有。哪個集體，什么樣的集體，沒有說。從實際情況上看，誰代表集體擁有集體所有的土地呢？村委會。但它只是一個村民自治組織，不是經濟組織，更不是一個合格的經濟法人實體，于是集體所有便成了“無集體的集體所有”。目前大量發生的村干部侵吞土地征用款、農民利益受到侵害、農村群眾的土地糾紛以至群體事件，都有這樣深刻的體制原因。

記者：農村經濟體制怎樣改革呢？

艾豐：不是否定現行的雙層經營體制，而是在現有體制的基礎上完善產權制度。完善的辦法是“三權分開”和“三權協調”。包產到戶解決了土地所有權和土地經營權分開的問題，現在還要把土地經營權再劃分為土地承包權和土地經營權，并將這兩權分開，即一些農民可以擁有承包權，但把經營權讓給別人。土地所有權、承包權、經營權三權清晰地分開，并分別做相應的工作：

第一層，所有權。要建立合格的集體經濟組織，如成立股份合作社等等，使其成為合格的所有者。集體經濟組織要按照現代企業制度辦事，有董事會，有股東大會。土地出賣，要通過股東大會，既可以避免村干部包辦，又可以避免少數經營者包辦。

第二層，承包權。承包權要轉化為股權。按照承包土地的份額，占有集體合作企業的相應股份，按股分紅。農民的承包權要資本化、股份化，產權就落實了。

第三層，經營權。所有權、承包權穩定之后，經營權就可以按照發展的需要自由地進行各種流轉了，搞農業大戶，辦農民企業都可以。

實際上，從上世紀90年代初，廣東等地就開始這樣做了。現在需要研究各地實踐經驗，做統一的總結和提升。農村改革蘊藏著無比巨大的力量。想想看，一個包產到戶，只解決了農民的生產自主權，就釋放出如此巨大的能量，推動了農業，推動了工業，推動了城鎮化。如果農村體制改革繼續深化，農村的各種資源都盤活了，特別是農村最大的財富——土地盤活了，同時，真正實現了城鄉一體化，城市和農村之間各種要素整合變得更加容易，那將釋放出多大的能量啊。

記者：我們已經談了很長時間、很多問題了，最后，我想請您談一兩句最想說的話。

艾豐：新型城鎮化是中國未有、世界空前的偉大事業，其優劣成敗的關鍵在于決策崗位上的領導者。一份大考卷擺在面前，每位領導者都要思考，我們將做出怎樣的回答？