市場化進程中地方政府的定位、現狀與改進

辛勤

內容摘要：從官僚制與新公共管理的比較出發可以看出，當代中國地方政府面對著追求效率與公平的雙重目標取向。這一過程與市場化進程相伴相生?；谛姓w系的目標取向，本文透析了市場化進程中地方政府的基本定位。與基本定位相抵牾的突出表現是地方保護主義。地方保護主義滋生的根本原因是效率與公平的缺失。最后，本文試圖給出改進的基本措施。

關鍵詞：地方政府 市場化 新公共管理 公共性 官僚制

當代中國地方政府面對著追求效率與公平的雙重目標取向。這一過程與市場化進程相伴相生?；谛姓w系的目標取向，本文透析了市場化進程中地方政府的基本定位、現狀與改進措施，希望通過本文的研究，能夠對地方政府在經濟市場化進程中充分發揮主導作用有所幫助。

研究背景

中國的市場化是一個政府主導型的市場化，政府在這一進程中起著關鍵的作用（陳天祥，2001）。改革開放以來，中央以“放權讓利”作為改革的主要內容，將某些權力下放給地方和企業，1980年開始，進行了以“分灶吃飯”為主要內容的財政體制改革：1980年實行“劃分收支、分級包干”體制；1986年實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”體制；1988年起對全國37個地區（不含廣州、西安兩市）分別實行6種財政包干制，即收入遞增包干制、總額分成包干制、總額分成加增長分成包干制、上解額增半包干制、定額上繳包干制、定額補助包干制（王紹光等，1993）。1993年起又實行分稅制財政體制。地方政府的財政體制改革順應了市場化的要求，一定程度上解決了經濟轉型難題，保障了該地區經濟的持續增長。由此可見，隨著改革的深入，地方政府的政策扶持和對市場化進程的引導，也使其獨立利益主體地位逐漸明顯，與中央政府間的權力紛爭更加激烈。

官僚制與新公共管理：比較視角的要義解讀

20世紀70年代末80年代初，西方國家相繼掀起了一場“新公共管理運動”。歐文·休斯指出，“公共行政的僵死的、等級制的官僚制組織形式曾經支配了整個20世紀漫長的時期，如今正轉變為公共管理的彈性的、以市場為基礎的形式。傳統的公共行政已經從理論和實踐上受到了質疑，新公共管理的應用意味著在公共部門中出現了一種全新的典范。”與傳統以威爾遜、古德諾的政治與行政二分法和韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的行政管理理論不同，新公共管理思想以經濟學和私營企業的管理理論與方法作為自己的理論基礎，主張在政府管理中采納企業化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務的質量和水平，強調公共管理以市場或顧客為導向來改善行政績效。顯然，新公共管理突破了傳統的政治統攝行政的思維范式，經濟學的視角為轉變僵死的官僚制提供了獨特理論基礎。

與韋伯將官僚制歸結為六大特征不同，歐文·休斯概括為四點：一是政府按照等級制、官僚制進行組織。嚴格遵守這些原則，可以提供使組織正常運作的最佳方法。二是政府一旦介入到某一再政策領域內，就可以通過官僚制組織結構成為商品和服務的直接提供者。三是政治與行政能夠相互分離。政治發揮的是制定政策的作用，行政應該是執行命令的工具。四是公共行政是行政管理的一種特殊形式，因此，它需要一種終身的、能夠同樣為任何領導人服務的職業官僚（王紹光等，1993）。隨著后工業化時代的發展，官僚制日益為繁雜的社會事務所累，低效率的運行模式逐漸無法滿足高負荷的物質技術手段要求，經濟走向持續衰弱。為突破官僚體制的被質疑狀態，將市場的主導思想引入政府管理之中，同時也使政府管理適應并扶持市場化進程。

第一，在公共行政中引入市場機制和思維。市場在私營部門存在的同時，也在公共部門內部存在。將在公共部分出現的市場稱之為系統，例如：教育系統、職業訓練系統、心理衛生系統等等。然而它們同金融系統、保健系統一樣在本質上都是市場。所以，市場規律既可以解釋私營部門的存在方式，又可以提供分析公共系統運行的方法，在公共系統上運用市場為導向的思想，便能在公共治理方面獲得重要的突破，從而獲得公共行政的新思維。

第二，政府發揮掌舵的作用，而不是劃槳的作用。“掌舵的人應該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事做好。掌舵型組織機構需要發現達到目標的最佳途徑。劃槳型組織機構傾向于不顧任何代價來保住‘他們的行事之道”。在日常管理中，社會健康良性的發展得益于家庭、學校、志愿組織和企業的協同配合，因而政府最基礎的作用之一就是引導這些社會機構和組織健康發展，政府的角色絕不是簡單的執行者，而應向戰略決策者復歸。其中所謂的集中精力積極掌舵的政府將決定其社區、州和國家的發展前途。它們應該而且必須進行更多的決策從而使得更多的社會和經濟機構行動起來，健全其身，健康發展。

第三，健全行政管理法規和各項工作制度。其一，要進一步建立和完善行政機關的組織法、編制法、行政訴訟法、國家公務員條例等，使一切行政活動都具有基本的規范和程序，各級行政機關明確職權和責任，上下左右關系理順，各司其職，各盡其責。其二，要建立和完善日常工作制度，這也是提高行政效率不可缺少的重要保證。這些工作制度包括催辦通報制度，正規的公文制度，崗位責任制度，考核獎懲制度等等。特別是嚴格工作責任制，明確劃分責權，做到責權統一，從制度上杜絕敷衍塞責、拖拉扯皮、爭功諉過的現象。除此之外，還要強調利用信息化手段加強政府的有效管理，使政府的各項監管工作更加嚴密、有效，服務更加便捷、高效，把各級政府建設成為廉潔、勤政、務實、高效的政府。

第四，著力提升政府公信力。黨的十八大報告明確指出，要“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理”，為在新時期進一步提高政府公信力提出要求。公共權力的民主化運行，前提是獲得牢固的合法性依據，這就昭示了民眾的同意和支持乃是政府行為之根本。政府的公信力，正是社會公眾對政府公共權力運行效果的晴雨表，反映政府責任與民眾利益的相關度。失信于民的政府及其行為，合法性必將受到懷疑而存在危機。endprint

第五，建立有力的政策執行機制。為了防止政策在執行中發生“變異”，必須以有效的政策監控來保證執行力。從政策被執行的整個環節來看，政策監控首先需要一套可行的政策監控標準作為基準線，對照政策執行行為進行糾偏，并形成相應的調整措施，防止政策因變異而失靈。同時，啟動有效的監督反饋系統，形成全方位、多層次的監控網絡，使政策執行的過程都置于陽光之下，增加行政執行的透明度和公開性。在政策執行有可能出現失誤時，風險預警機制及時響應，對行政執行即將出現的偏差進行矯正，并及時跟蹤和監控。最后，嚴格的責任追究機制將用于懲罰導致政策失誤者，將責任具體落實到部門和個人，明確責任的承擔者。

我國行政體系的目標取向：雙重超越的價值旨歸

我國正處于社會主義市場經濟體制逐步建立和健全的發展階段，因而官僚制并不是過于冗雜，而是不夠因時制宜。信息化社會的迅速崛起使傳統官僚制疲于奔命，而市場化機制的蓬勃發展正為重新審視官僚制提供了一種合宜的視野。對于官僚制的功用存在重新認識，批判繼承和創新超越的關鍵性問題。這個問題亟待明確處理的原因在于我國仍處于法制不完善階段，不能夠在社會主義法制未健全之時，就將存在于我國社會多年并做出重要貢獻的“官僚制”棄之敝履，即使其過分強調層級節制體制，過分強調人員的穩定性等的特點使它在現階段沒有足夠的運行空間和必要。需要遵循事物發展的規律，不能在未開始專業化時，就預先批判‘專業人員國家問題”（劉熙瑞，1998）。目前政府行政體制改革處在實踐導向背景下的反思階段，官僚制的短期失效現象不應成為其自我否定的內在阻礙。無論是泰勒的科學管理時代，或梅奧的行為科學時代，還是當今系統理論時代，一切組織模型設計、決策導向、公務員行為規范的理論和實踐都始終圍繞著一個中心即高效率的中心議題。

從行政體系的目標定位的重要性來看，行政體制改革處于政治體制改革與經濟體制改革聯結的位置，行政體系的目標定位直接影響政治體制改革與經濟體制改革如何配套進行的思路，因而在研究企業改革時，必須要研究下放權力、政企分開、轉變職能等問題，同時在研究行政機構改革期間，也必然要研究其轉變職能、政企分開、下放權力等問題的原因。行政體系的改革是政府管理能力提升的重要組成部分，改革的具體做法在于對目標取向進行細節化的分析和運作。

第一，效率：中國行政體系的先在目標取向。西方傳統行政理論衡量行政發展的主要指標之一是效率。在理論和實踐中之所以堅持這種觀點，有其具體原因：這是與整個社會大環境密切相關的。社會處于經濟加速發展時期，效率的提高對于整個社會發展的貢獻極為顯著。效率地位的彰顯是以精確的、機械的、理性的形式來表現的。同時，這也進一步體現在社會發展的深層，使得在一個時期整個社會都會以效率為最主要的價值目標，公共部門也不能例外。當然，伴隨著經濟社會的快速發展，“效率至上”原則在公共行政領域的弊病也不斷地體現出來：比如，它過度抑制了下層管理者的人性需求、主動性與創造性；它忽視下層管理者及被管理者的參與等等。但這并不排斥效率原則在社會轉軌期的先在性。因而如何引導效率至上原則在社會正常發育中發揮正面的引導作用則需要政府的主導。政府欲在高速增長時期成功發揮其作用，必須具備一個有效能的行政系統，這是其運轉的關鍵所在。高效能的行政系統體現在：其一在于政府決策民主化和科學化；其二在于政府擁有足夠的能力來制定政策，擁有足夠的權威來推行政策并使政策深入人心（任曉，1994）。作為追趕型現代化的典型國家，我國處在追趕發達國家的歷史征程中，短期內的現代化目標勢必遭遇長期的來自諸如經濟全球化的挑戰。在談論這一問題時首先需要考慮的是我國當前所處的歷史時期。離開這一點，任何的探討也只能是理論上的探討而已。

第二，公平凸現：中國行政改革的基本價值原則。公共性可做分解式的注釋，“公”為公平，“共”為共同，即在社會生活中公共權力、行政、管理事務和意志等的開放性和可進入性。著名政治學者胡偉曾經指出，中國的改革在總體上應達成政治民主化、行政集權化和政治經濟二元化的“三位一體”目標（劉國鋒等，2010）。雖然現代化的過程逐步形成行政權力的集權化，但是，由于政治與行政之間根本無法剝離的親密關系（在我國這一點表現的尤為明顯和突出），政治民主化和行政民主化的趨勢也是無法阻擋的。而政治上的集權化與行政上的分權化又是一對矛盾，制約著政策決策與政策執行的高效運行，造成政治資源的浪費且于政治權威的維護無益。我國行政改革在借鑒西方官僚制理論的同時，更重要的是不再走其曾經走過的彎路，避開不相協調的部分結合我國具體的實際，內化為我國行政體系構建的道路。而且，沒有公共性支撐的效率是沒有根基的。在利益集團作用彰顯的今天，這種效率可能建立在對普通民眾利益吞噬的基礎之上，這違背行政體系構建的初衷。

市場化進程中的地方政府：定位之后的現狀解析與改進探究

當代中國，市場化進程的主導力量是政府。地方政府在推動市場化中舉足輕重。在相當一段時期內，地方政府功能膨脹，地方主義興起，而地方主義在經濟上的表現即“寬出嚴進”，一味追求本地區的經濟發展而未站在全局考慮社會資源的合理配置，這直接弱化了中央政府經濟決策的實行，造成地方與中央的分庭抗禮局面。在確立了對效率與公平追求的基本定位之后，對市場化進程中地方政府運行現狀的解析將成為本文關注的焦點。透過分析可以看出，市場化進程中的地方政府有基于追求效率與公平的良性目標取向，亦有地方保護主義的負面角色。

（一）市場化進程中的地方政府：從行政體系目標取向出發

地方政府的市場化不是絕對的單向的把政府的決策權與資源配置權向市場轉移，而是涉及到政府的定位，組織結構的優化和旨在提高地方運行的政績的政府職能轉變。主要體現在五個方面：

第一，培育市場要素，促進市場的生成和發展。政府在市場機制中，竭力培育和生成土地、資本和勞動力要素，引導科學技術的發展和管理資源的組織，抓住經濟發展的主導權。政府應積極通過市場中介平衡市場資源配置，變直接干預為間接干預實現對經濟領域的治理。在市場中，以技術市場推動資本市場的平衡運轉從而帶動勞動力市場的蓬勃發展。endprint