淺議交通行政處罰中的問題

趙素英

摘 要：1996年10月1日，我國正式實(shí)施《交通行政處罰程序規(guī)定》，有效規(guī)范了各種程序和行為，打擊了各種違法違章行為，保障了交通事業(yè)的健康快速發(fā)展。交通行政處罰是各級交通行政執(zhí)法部門的一項(xiàng)重要內(nèi)容。處罰是否合理、合情、合法，直接關(guān)系到了行政相對人的權(quán)益，影響了法治社會的發(fā)展。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及新形勢的變化發(fā)展，交通行政處罰中出現(xiàn)了一些新的問題和情況，亟待發(fā)現(xiàn)。本文對現(xiàn)行交通行政處罰過程中的一些問題做了淺要說明，以便交通行政部門可以重視問題、分析問題，進(jìn)而去解決問題，從而保障交通行政處罰的良性健康發(fā)展。為我國更好的建設(shè)法治政府貢獻(xiàn)力量。

關(guān)鍵詞：道路交通；行政處罰；依法行政

中圖分類號：D922.11 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）09-0092-02

一、法律適用方面的問題

（一）地方性法規(guī)、規(guī)章越權(quán)優(yōu)先適用問題

經(jīng)調(diào)查研究和大量的網(wǎng)絡(luò)媒體報(bào)道，作者發(fā)現(xiàn)，在交通行政處罰過程中，存在著大量法律適用問題?？梢钥吹?，在一些地方性法規(guī)和規(guī)章中存在一些越權(quán)改變上位法關(guān)于處罰的規(guī)定，制定了一些新的交通行政處罰的行為和種類。并且在現(xiàn)實(shí)的適用過程中，各個行政機(jī)關(guān)往往選擇優(yōu)先適用本地方性法規(guī)和規(guī)章。然而，顯然，根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定，地方行政機(jī)關(guān)對行政處罰作出任意的規(guī)定是違法的，其本身地方性法規(guī)和規(guī)章就是不合法的；其次，行政機(jī)構(gòu)在不考慮上位法、下位法關(guān)系以及法律頒布時(shí)間先后的基礎(chǔ)上就優(yōu)先選擇適用地方性法規(guī)、規(guī)章是對法律效力的一種漠視。

（二）同位階法律之間的沖突與適用問題

在交通行政處罰過程中，經(jīng)常遇到關(guān)于《行政處罰法》和《道路交通安全法》的適用問題?！缎姓幜P法》和《道路交通安全法》在行政處罰的金額等規(guī)定上存在著沖突和矛盾?，F(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)往往分不清他們的效力等級，有些采用優(yōu)先適用《行政處罰法》，有些優(yōu)先適用《道路交通安全法》。這就往往引起處罰人的強(qiáng)烈不滿，造成大量的行政復(fù)議案件。

《行政處罰法》是第八屆全國人民代表大會第四次會議于1996年3月17日通過的，《道路交通安全法》則是第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會地五次會議與2003年10月28日通過的。對此，作者認(rèn)為，首先，兩部法律有著同等法律效力。對此，張文顯也曾在《法理學(xué)》一書中闡明了自己的觀點(diǎn)，他認(rèn)為全國人大和全國人大常委會是同一個機(jī)關(guān)，不存在地位的高低之分，因此兩種法律具有同等效力；①其次，《道路交通安全法》作出的行政處罰相對于《行政處罰法》而言是特殊法；第三，《道路交通安全法》頒布時(shí)間晚于《行政處罰法》。因此，應(yīng)該適用《道路交通安全法》。這些都只是作者的一些見解，還是希望有權(quán)部門對此作出說明，以此避免造成更多的問題發(fā)生。

二、職權(quán)交叉重復(fù)的問題

（一）執(zhí)法部門多樣

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國交通行政處罰主體繁多，例如，各級交通主管部門和機(jī)構(gòu)就有：各級交通運(yùn)輸管理部門、各級公路管理機(jī)構(gòu)、各級海事管理機(jī)構(gòu)、各級港航管理機(jī)構(gòu)以及各級港口管理部門等。單公路路政管理就有高速公路路政執(zhí)法、普通干線公路路政執(zhí)法、縣鄉(xiāng)公路路政執(zhí)法。這樣往往就會導(dǎo)致各個行政主體在進(jìn)行處罰時(shí)往往依據(jù)不同、處罰不同從而造成處罰不公的問題。

（二）處罰種類繁多

我國《交通行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定：②各級交通管理部門依法可以作出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、暫扣證照的行政處罰。

縣級以上人民政府交通主管部門、交通部直接設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)、省級人民政府交通主管部門直接設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)依法可以作出吊銷證照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰。

省級人民政府交通主管部門直接設(shè)置的管理機(jī)構(gòu)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，根據(jù)省級人民政府交通主管部門的決定、依法可以作出吊銷證照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的行政處罰。

上述各個處罰種類繁多，相互之間往往界限不清，各個執(zhí)法主體擁有的權(quán)限也不同，這就導(dǎo)致了實(shí)踐中大量的‘一事不同罰事件發(fā)生。

（三）職權(quán)交叉重復(fù)

關(guān)于交通行政處罰，我們發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法部門五花八門，各個機(jī)構(gòu)職權(quán)重疊現(xiàn)象嚴(yán)重。例如公路路政、道路運(yùn)政、公安交警都可以進(jìn)行治理超限運(yùn)輸。同樣一個問題，卻引來了三個部門的管轄。因此，在實(shí)踐中，往往會因?yàn)槊總€部門依據(jù)的法律不同，懲罰的力度不同以及執(zhí)行的程序也不同造成執(zhí)法不公、重復(fù)處罰，從而引起被處罰人員的不滿和反對，造成矛盾與沖突。同時(shí)也使得執(zhí)法的效率大大下降，執(zhí)法成本大大提高。在道路運(yùn)輸方面，美國由聯(lián)邦公路管理局（FHWA）主管全美公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、運(yùn)營及汽車運(yùn)輸事物，下設(shè)38個分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)轄區(qū)公路的運(yùn)營管理。③我想這對中國目前的現(xiàn)狀是個很好的借鑒實(shí)例。為了避免多頭執(zhí)法造成的執(zhí)法不公，作者認(rèn)為交通行政綜合執(zhí)法改革是一個不錯的選擇。

三、程序執(zhí)行方面的問題

（一）程序適用不當(dāng)

在程序適用上，行政處罰機(jī)關(guān)往往一味的采用簡易程序?！督煌ㄐ姓幜P程序規(guī)定》明確簡易程序的適用條件是：違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定。④簡易程序提高了執(zhí)法的效率，減少了行政運(yùn)行的成本，同時(shí)也減輕了行政相對人的負(fù)擔(dān)。然而簡易程序的隨意濫用，無疑不僅不會發(fā)揮它的作用，相反會帶來更大的損失和不利影響。在實(shí)踐處罰中，存在著大量的關(guān)于對公民200元以上罰款的情形適用簡易程序的想象。程序是維護(hù)公民權(quán)利的重要保障，它關(guān)系著公民的切身利益。程序公正才能更好的維護(hù)社會公平與正義，才能更好的保障人權(quán)，才能真正的樹立起法律的權(quán)威。

（二）程序違法問題

關(guān)于程序違法，可以說五花八門，現(xiàn)就程序中當(dāng)事人的陳述、申辯制度作簡要的分析。

《行政處罰法》規(guī)定：當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。⑤endprint

但是，在交通行政部門執(zhí)法時(shí)，行政人員往往認(rèn)為已經(jīng)掌握了大量了證據(jù)，認(rèn)為事實(shí)認(rèn)定清楚，法律依據(jù)明確，根本不聽取行政相對人的任何說法和解釋。這無疑不剝奪了行政相對人的合法權(quán)利，造成了程序的不公。

（三）違法執(zhí)行問題

2013年11月14日，河南永城的女車主溫麗在被運(yùn)政和路政部門相繼罰款并出示了“月票”和“年票”依舊被罰款后，不堪忍受壓力服毒自殺。這條新聞的背后揭露出了行政處罰違法現(xiàn)象的猖獗，讓民眾再次把公路“三亂”現(xiàn)象推向了風(fēng)口浪尖。

所謂公路“三亂”是指亂設(shè)站卡、亂罰款、亂收費(fèi)的行為。

亂設(shè)站卡即未經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)擅自設(shè)立收費(fèi)站、檢查站，擅自改變合法站卡的位置或增高分站卡，非法上路查車。

亂罰款、亂收費(fèi)的現(xiàn)象更是猖獗，行政處罰部門往往超標(biāo)準(zhǔn)罰款、重復(fù)罰款、收費(fèi)不給或少給票據(jù)。例如上述案例中出現(xiàn)的“月票”、“年票”。實(shí)則這種“月票”即為“超載月票”。有司機(jī)申稱，交一定數(shù)量的錢就可以買斷罰款，以后這個月就能無限制的超載拉貨。還有一些行政人員在處罰中收受錢財(cái)從而免除開具罰單，不走正規(guī)的處罰程序，把錢塞到了自己的口袋里。

這些違法處罰的行為無疑嚴(yán)重?fù)p害了國家的形象和利益。是必須嚴(yán)重打擊的重點(diǎn)之一。

其次，在調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，目前，我們國家整個行政人員的素質(zhì)還有待提高，執(zhí)法為民的思想沒有被真正貫徹和落實(shí)。大部分的行政人員都散發(fā)著濃厚的、深入骨髓的特權(quán)思想。在執(zhí)法中，行政人員習(xí)慣擺出一副居高臨下的姿態(tài)，對行政相對人進(jìn)行處罰時(shí)往往態(tài)度惡劣、舉止粗俗。例如，行政人員在進(jìn)行處罰時(shí)往往穿著便衣、甚至根本不出示工作證件，對行政相對人的懷疑置之不理，甚至謾罵毆打。這些行為都嚴(yán)重影響了國家的形象，致使民眾不滿、不服，激化矛盾，造成不必要的沖突。

四、行政自由裁量權(quán)的問題

行政自由裁量權(quán)一定程度上保證了行政行為的靈活性和能動性，但卻也帶來了行政處罰過程中的行政任意和專斷。

（一）關(guān)于事實(shí)認(rèn)定方面的自由裁量

處罰必須依照法定的依據(jù)，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，行政人員對事實(shí)存在一種忽略和不屑的態(tài)度，總是單憑一句話或一個行為就認(rèn)定事實(shí)進(jìn)行處罰。沒有考慮到整個事件的完整性，進(jìn)而往往作出不正確的法律適用，導(dǎo)致處罰人員的不服和不滿。在交通違法實(shí)踐中，經(jīng)常會遇到在復(fù)議、訴訟中，因?yàn)樘幜P證據(jù)的不夠充分、違法事實(shí)的認(rèn)定不清等情況而撤銷處罰的事件。這些都將導(dǎo)致行政效率的大大下降。這就需要行政人員在執(zhí)法中，提高自己的法律素養(yǎng)，認(rèn)真對待事實(shí)證據(jù)，不能任意運(yùn)用自由裁量權(quán)。

（二）關(guān)于情節(jié)輕重方面的自由裁量

在行政處罰法規(guī)中，不難發(fā)現(xiàn)有多數(shù)的酌定情節(jié)。法條中經(jīng)常出現(xiàn)“根據(jù)不同情節(jié)、視情節(jié)輕重、造成嚴(yán)重后果”等字樣。這些字眼都缺乏規(guī)范化的裁判依據(jù)，缺乏細(xì)化的事實(shí)認(rèn)定，這樣就往往導(dǎo)致執(zhí)法人員根據(jù)自己的喜好、動機(jī)來進(jìn)行判定。進(jìn)而導(dǎo)致判定的畸輕畸重、反復(fù)無常。

（三）關(guān)于處罰幅度方面的自由裁量

行政處罰幅度的過于寬松是導(dǎo)致行政腐敗的很重要的一個原因。在實(shí)踐中，由于處罰人員的不同、行政相對人的不同、以及地域政策的不同，相同的行為往往處罰的情況不一，有些處罰的金額相差了10倍之多。例如我國法律規(guī)定，有下列違法行為之一的，由交通主管部門責(zé)令停止違法行為，可以處三萬元以下的罰款：（一）違反本法第四十四條第一款規(guī)定，擅自自用、挖掘公路的；……⑥可以看出這是一個幅度很寬的規(guī)定，賦予了行政機(jī)關(guān)很高的自由裁量權(quán)。行政人員可以處以一千元的罰款，也可處以兩萬元的罰款。這種隨意性極強(qiáng)的處罰給予了行政人員過高的權(quán)力，加大了權(quán)力濫用的概率。這在現(xiàn)實(shí)中就往往導(dǎo)致當(dāng)事人托關(guān)系找人，通過人情關(guān)系使罰款降到最低，而缺乏關(guān)系的人往往卻是一味的封頂收費(fèi)。我認(rèn)為進(jìn)一步出臺政策或法律法規(guī)，量化、細(xì)化處罰幅度，是急需著手實(shí)施的重要事情。

總之，交通行政處罰中存在著諸多問題，嚴(yán)重影響了整個交通秩序的良好發(fā)展，為了更好的建設(shè)法治社會，為了和諧社會的健康穩(wěn)定發(fā)展，我們必須重視問題，解決問題。

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注 釋：

①張文顯.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，1999.60.

②《交通行政處罰程序規(guī)定》第五條規(guī)定。

③閆燕，劉麗琴.交通行政綜合執(zhí)法改革之我見[J].企業(yè)與法治，2008（11）.

④《交通行政處罰程序規(guī)定》第十條。

⑤《行政處罰法》第三十二條規(guī)定。

⑥《中華人民共和國公路法》第七十六條規(guī)定。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕閆燕，劉麗琴.交通行政綜合執(zhí)法改革之我見[J].企業(yè)與法治，2008（11）.

〔2〕張文顯.法理學(xué)[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999.

（責(zé)任編輯 徐陽）endprint