我國政府信息公開的法治思考

崔曉芬

摘 要：《中華人民共和國政府信息公開條例》在2008年實施后，我國政府信息公開在法治化建設過程中，已經取得了不少成效，如增強了公眾對政府工作效率的滿意度等，但同時也面臨許多新的問題，擴大政府信息公開的范圍，修改并完善相關法律制度就顯得十分重要。

關鍵詞：政府信息；公開；法治

中圖分類號：D911 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2014）09-0077-02

一、政府信息公開的概述

（一）政府信息

中國政法大學教授應松年認為政府信息是政府在履行職務過程中所掌握的與公眾利益密切相關的信息[1]，這一觀點比較具有參考意義。根據《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）中關于政府信息的規定，與學界關于政府信息的定義相比較而言，可以得出《條例》中關于政府信息的定義并沒有實質性變化，但根據《條例》附則的規定，法律法規授權的具有管理公共事務的組織（以下簡稱授權組織）要受到《條例》的約束，這樣看來，《條例》其實擴大了公開的主體范圍[2]。

（二）政府信息公開的意義

政府信息公開，是指行政機關或法律法規授權的組織，依據法律規定，主動公開政府信息或依申請公開政府信息。理想狀態下，可以說政府信息以“公開”為原則，“不公開”為例外。信息公開是一國政治民主化的必然要求，公開是民主的核心理念，是法治應有的要素[3]，政府信息公開是人民主權憲法原則的具體體現。政府信息公開制度的內容有三個方面：政府信息公開的權利主體、義務主體和公開的內容。

二、我國政府信息公開的現狀

（一）以《條例》為例說明政府信息公開所取得的成效

2008年我國《政府信息公開條例》實施將近6年了，它對政府信息的開展具有十分重要的指導意義，彰顯了我國建設社會主義民主和法治國家的決心和意志，實踐中也取得了不少成效，主要體現在以下兩個方面：

其一，政府信息公開的范圍擴大了，對于公開的主體，除法律規定的行政機關外，《條例》還增加了授權組織。對于公開的事項，《條例》對于不同級別的政府，總共列舉了23項需要政府主動公開的信息，另外還規定公民、法人和其他組織滿足一定的條件，如科研、生產需要，就可以向有關部門申請獲取政府未主動公開的信息。

其二，政府的責任意識增強了，《條例》規定公民有權獲取政府應當公布的信息，政府也有義務向公民主動公開或依申請公開相關信息，政府不得在沒有法定原由下不公開、不準確公開或遲延公開政府信息。那么，根據這一規定，它為尊重我國公民的知情權提供可靠的制度化支持，糾正將信息公開制度視為政府“單方面恩賜”的局面，樹立政府的責任和服務意識傾向。

（二）我國政府信息公開目前存在的主要問題

肯定我國政府信息公開取得不少成效的同時，也要認識到它所暴露的不足，加上我國傳統保守觀念的深層次影響，我國法律體系本身的欠缺，導致實踐中政府信息公開形式主義、側重保密、法律法規落實不到位，主要問題體現在以下幾個方面：

1.形式主義突出。隨著我國現代科技的不斷進步，電子政務變得很受政府和公眾的親賴，電子政務是指政府機關的許多工作是利用計算機、通信等現代技術來實現。政府信息公開很大程度上依賴于電子政務的產生和運用，而政府對電子政務的重視程度決定了政府信息公開的程度。根據一項權威詳細的調查報告表明，通過抽查部分政府工作網站，無法實現審批和申報功能占其中三分之二，而無法實現網上采購和查詢功能的占一半以上[4]，政府網站的信息長期不更新的現象也十分普遍。

2.群眾維權意識薄弱。由于我國長期實行封建統治專制，加上其他社會歷史等諸多原因，導致群眾的法律意識普遍不強，權利意識更是淡薄[5]。生活中雙方一旦遇到糾紛都希望息事寧人的現象屢見不鮮，當事人根本不愿用法律武器維權，尤其是在我國農村偏遠地區，那些真正能訴諸法院的情形卻是微乎其微，這或許與我國長期以和為貴的傳統習慣有關。對于政府在其工作中將那些應當公開的信息沒有公開，大多數人是處于不關心或無所謂的態度，這也一定程度上強化了政府公開信息的消極性。

3.信息偏重保密。我國在長期的政治管理活動中形成了一種保密傳統，政府往往就與自己切身相關的信息打上“保密”的標簽，一些看似屬于保密的信息，往往并不是《保密法》規定的保密范圍，群眾在進行查閱之時，就會遇到種種阻力。如根據2002年廣州市保密局的一項解密調查（范圍是10萬余項的國家秘密），最后解密率高達97%以上，這些數字也表明在了政府工作中所謂的“保密信息”大部分都不是應當保密的范圍，或者說有些保密的信息已經過了保密期也沒有及時的向公眾公開[6]不言而喻，公民知情權隨之受到嚴重的損害。

4.法律法規落實不到位。《瀟湘晨報》在2012年8月22日報道：湘潭市民廖紅波原本打算與在某科研機構工作的朋友一起撰寫《湖南小康年鑒》，隨后向寧縣灰湯鎮政府、玉潭鎮政府分別提出申請，要求公布2011年、2012年三公經費，不過對方在收到申請書15日內仍未給予答復，隨后廖紅波將向寧縣灰湯鎮政府告上法庭，法院立案后，灰湯鎮政府向其公開了他想了解的信息，但玉潭鎮政府遲遲未予以答復。根據《保密法》的相關規定，“三公經費”的信息當然不屬于國家要秘密的事項，依據《條例》，這些于公民利益密切相關的國家財政類信息，政府當公開，但由于種種原因，導致現實中出現不予公開、不準確公開或遲延公開，這種在法律上已經有相關規定，但在實踐中政府卻不予履行的現象，清晰的映照出關于我國政府信息公開的法律規范，真正落實到實踐還需要一段時間。

三、完善我國政府信息公開的相關建議

要完善我國政府信息公開，首先一點就是要正視政府信息公開所出現的各種不足，其次可以采取一些具體的措施，如公開詳盡的內容、健全法律制度建設、培養政府信息公開人員的公開意識、提高群眾的知情權意識等。筆者認為可以從以下兩個宏觀角度來加以改進，具體做法如下：endprint

（一）明確政府信息公開的范圍

1.明確主體范圍。首先必須明確公開政府信息并不是政府機關的一項權利（可行使或放棄），而是其法定義務。但是如果公開政府信息的主體僅限于行政機關或《條例》中規定的授權組織，就顯得過于狹窄了，往往不能滿足社會多方面的實際需要，我們應當考慮擴大信息公開的主體范圍，試圖將教育、醫療衛生機構等一些與公眾利益密切相關的企事業單位，納入到公開的主體范疇。此外司法機關如法院、檢察院也有義務將各種受到社會高度關注的審判、監督信息予以公開，允許媒體報道或群眾旁聽。

2.明確內容范圍。縱觀世界上其他國家尤其是美國，法律對政府公開的信息內容規定的十分詳細，嚴格遵循“公開為原則，免除公開為義務”，也就是說除非法律明文規定涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的信息，否則一律主動向社會公開，公眾可以查閱或復制。對于確定政府信息公開范圍，主要有兩種方式：（1）以“公開”為原則，采取肯定概括的方式，說明政府信息是應當主動的向公眾公開，并及時公開；（2）以“不公開為例外”為原則，采取否定排除列舉法，列舉涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的具體信息，凡是涉及此類信息就不予公開。

（二）制定和完善相關法律制度

發展、完善政府信息公開制度，關鍵在于從健全法律體系入手，按照“知情權入憲-信息公開立法-相關輔助立法-司法監督救濟”步驟，形成不同層級的法律法規，適用不同階層的社會組織和公眾，逐步實現信息公開法制化，真正建立透明、法治、服務、責任政府[7]。

1.明確權利范圍，確保公民知情權能入憲。知情權是現代社會公民所擁有的一項基本權利，武漢大學管理學副教授顏海發表于的《政府信息公開理論與實踐》一文中，他認為政府信息公開的理論依據是國家應保障公眾的知情權，知情權在某種程度上體現著公民或組織參與國家的管理活動的積極性，而且知情權可以說是公民眾多權利的重中之重。但是現階段知情權卻不是我國法律明文規定的一項權利，我們只能根據憲法的原則和憲法的精神推斷出來[7]。如果要使得知情權得到有效維護，就必須使得知情權有法律明文規定，在我國憲法是國家的根本法，具有最高的法律地位，如果知情權能夠入憲，那么公知情權將會得到最大程度的保障。同時還應當在憲法明確規定將政府信息公開作為政府的基本職責，有助于從根本法層面促進我國政府信息公開，進而保障公民的知情權。

2.制定、完善配套的法律法規。政府信息公開的基本目的是促進政治民主、保障公眾知情權，而政府信息保密的基本目的是維護國家安全和公共利益，可見，政府信息公開與保密在政府信息化工作中都是極為重要的，二者最終目的都是為了維護國家和人民群眾的根本利益。既然政府信息保密與政府信息公開的最終目的是相同的，我們在處理二者之間的關系時，就應該使他們處于平衡的狀態。從我國法律體系上看《檔案法》《保密法》等法律法規和各部門、各地方政府制定的相關規章制度都與《條例》息息相關，但是其中許多規定已落后實際發展需要，阻礙了政府信息公開，所以制定、完善配套與政府信息公開密切相關的法律法規顯得尤為重要。學者對此也做出了不少探索和研究，如周云帆，發表的《我國政府信息公開立法評析》一文，他認為建立政府信公開制度，不應當只依賴政府，公眾也要參與進來，在立法時多聽取和采納公眾提出的有益建議，制定更多符合公眾實際需要的法律。

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參考文獻：

〔1〕應松年，陳天本.政府信息公開法律制度研究[J].國家行政學院學報，2002（4）：59.

〔2〕〔3〕邢元振.政府信息公開制度法治化研究[D].成都電子科技大學，2009.14，15.

〔4〕李惠.我國政府信息公開制度構建之憲政分析[D].西南政法大學，2004.

〔5〕陳文章.依法行政的體制保障及其對策研究[J].法律科學，2007（12）.

〔6〕張明杰.開放的政府[M].中國政法大學出版社，2003.204.

〔7〕陳文.完善我國政府信息公開制度的思考[J].青島行政學院學報，2008（9）.

〔8〕宋小衛.略論我國公民的知情權[J].法律科學，2005（5）.

（責任編輯 徐陽）endprint