發(fā)達(dá)國家資源產(chǎn)業(yè)扶貧的模式及經(jīng)驗啟示

■ 呂國范 博士生（中國地質(zhì)大學(xué)（北京） 北京 100083）

美國、德國、日本、英國等國，都曾在開發(fā)落后地區(qū)上取得過令世人矚目的成就。這些國家通過政府的主導(dǎo)作用、制定針對性的資源產(chǎn)業(yè)扶貧政策、調(diào)整落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和改善資源產(chǎn)業(yè)配置，積累了很多值得借鑒的寶貴經(jīng)驗。

美國的資源產(chǎn)業(yè)扶貧模式及政策

美國認(rèn)為家庭的食物支出占家庭總支出的三分之一以上即為貧困，貧困線（聯(lián)邦貧困指導(dǎo)線）也會隨經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而調(diào)整。各州還會根據(jù)家庭人口規(guī)模、年齡結(jié)構(gòu)不同，調(diào)整確定各州的貧困標(biāo)準(zhǔn)線。

（一）成立落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)的專門機(jī)構(gòu)

1933年，羅斯福總統(tǒng)選擇田納西河流域進(jìn)行扶貧開發(fā)，依照《麻梭淺灘與田納西河流域開發(fā)法》，成立了田納西河流域管理局，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和組織田納西河和密西西比河中下游一帶的水利資源的綜合開發(fā)和利用。此后，在開發(fā)管理局的基礎(chǔ)上成立了經(jīng)濟(jì)開發(fā)署，進(jìn)一步加強(qiáng)了對困難地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)支持。1998年，通過《聯(lián)邦受控區(qū)和受援區(qū)法案》，開始實施定點援助活動，旨在培育受援助地區(qū)的資源開發(fā)和自我發(fā)展能力，在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、興建公共設(shè)施、加強(qiáng)人力資源培訓(xùn)、保障住房、重視環(huán)保和公共安全等方面實施援助項目。

（二）財政和金融政策的產(chǎn)業(yè)開發(fā)支持

1.軍事工業(yè)與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合。二戰(zhàn)后，為加快南方各州工業(yè)發(fā)展，美國把發(fā)展軍事工業(yè)同促進(jìn)落后地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來。聯(lián)邦財政的軍事?lián)芸罡嗟叵蚰喜亢臀鞑康貐^(qū)傾斜，通過建立一系列擁有高端技術(shù)的國防工業(yè)基地，加大對大型軍事、國防及宇航方面的投資和研究，加快高科技的軍工技術(shù)轉(zhuǎn)為民用。通過軍事工業(yè)的發(fā)展，有效改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)西部和南部地區(qū)的新興工業(yè)的發(fā)展，這些地區(qū)迅速成為美國原子能、電子和生物制藥等高科技產(chǎn)業(yè)的重要基地。軍事工業(yè)在當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展促進(jìn)了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的提升，對當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展、增加就業(yè)具有重要的作用。

2.增加轉(zhuǎn)移支付，出臺信貸優(yōu)惠政策。聯(lián)邦政府的財政轉(zhuǎn)移支付主要包括專項補(bǔ)助、分類補(bǔ)助和一般目的補(bǔ)助三種形式。專項補(bǔ)助資金是由聯(lián)邦政府指定用途、規(guī)定金額、期限和要求，地方政府不得挪用。專項補(bǔ)助是根據(jù)人口、人均收入或者財政收入等衡量，70%左右的合格者將自動獲得補(bǔ)助。分類補(bǔ)助只規(guī)定某一類支出項目的補(bǔ)助總額，不規(guī)定具體用途和要求，由州和地方政府自行決定具體使用項目，這項補(bǔ)助在聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付所占比重較小，約為10%左右。與此同時，聯(lián)邦政府還對在落后地區(qū)投資的私營企業(yè)和外國企業(yè)，給予長期低息或無息貸款（其中固定資本的直接貸款額可達(dá)該項資本總額的65%）的優(yōu)惠，這類措施促進(jìn)南部的佐治亞州和佛羅里達(dá)州的外資直接投資增長率高達(dá)390%和426%，也對于這兩個地區(qū)資源產(chǎn)業(yè)的扶貧起到了積極的促進(jìn)作用。聯(lián)邦政府還加大教育投資，85%的州政府財政支出用于教育。

3.教育培訓(xùn)帶動勞動力資源的開發(fā)。一是加大勞動力投資。加大對低收入成年人提供包括支援、相關(guān)需求幫助、就業(yè)與培訓(xùn)等服務(wù)，為青年（年齡上限為24歲）創(chuàng)造暑期工作機(jī)會。二是資助對老年美國人提供社區(qū)服務(wù)的非營利性機(jī)構(gòu)以增加就業(yè)。三是提供州就業(yè)和再就業(yè)服務(wù)。對連接失業(yè)與雇傭、培訓(xùn)機(jī)會與再就業(yè)方面的服務(wù)機(jī)構(gòu)提供資助。四是殘疾人教育。主要是資助12年特殊教育的教學(xué)區(qū)和學(xué)前特殊教育，援助殘疾嬰兒和家長（年齡從出生到兩歲）。五是職業(yè)恢復(fù)補(bǔ)助金。六是無家可歸兒童和青年教育。安排資金撥給各州用于幫助校區(qū)為無家可歸兒童和青年人服務(wù)，包括食物、交通和支持服務(wù)。七是針對低收入大學(xué)生的佩爾助學(xué)金。安排資金用于佩爾助學(xué)金的最高限額增加500美元，即在2009至2010年，從4360美元增加到4860美元。

（三）通過項目支持實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展援助

美國實施農(nóng)村發(fā)展項目的目標(biāo)是，改善農(nóng)民的生活質(zhì)量和增加農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會。加大對農(nóng)村發(fā)展項目提供貸款、貸款擔(dān)保、或直接提供資金援助。一是實施能源項目，即對高能耗社區(qū)（即能耗高出全國平均水平275%的社區(qū)）提供資助，高能耗的農(nóng)戶也得到資助。主要是支持這些社區(qū)的節(jié)能改造項目、置換耗能高的設(shè)備。此外，使用清潔能源和可持續(xù)能源的項目也獲得資助。二是實施重點商業(yè)項目。主要目標(biāo)是幫助當(dāng)?shù)馗纳瓢l(fā)展條件，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會。享受該項優(yōu)惠政策的對象范圍是不超過5萬人的城鎮(zhèn)及周邊地區(qū)的居民。主要做法：對工商業(yè)項目提供貸款擔(dān)保。聯(lián)邦政府提供貸款總額90%的擔(dān)保；對農(nóng)村小型商業(yè)企業(yè)資助。主要是對剛起步的農(nóng)村小型商業(yè)企業(yè)提供援助，包括提供貸款和貸款擔(dān)保；農(nóng)村商業(yè)機(jī)會的資助。主要是資助農(nóng)村商業(yè)團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)人的教育、培訓(xùn)，咨詢等。三是實施社區(qū)項目。包括資助水凈化和垃圾處理項目、科研資助、社區(qū)設(shè)施建設(shè)資助、寬帶下鄉(xiāng)資助。水凈化和垃圾處理項目的資助對象是公共機(jī)構(gòu)、印第安人保留地的社區(qū)組織。該政策受益區(qū)域?qū)ο笫牵丝诓怀^3萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要是提供貸款或直接的資金援助。科研資助項目主要是對人口在2.5萬人以下的社區(qū)提供水凈化和垃圾處理技術(shù)研究方面的資助。社區(qū)設(shè)施建設(shè)資助主要是對人口2萬人以下的社區(qū)提供文化、體育、教育、消防等公共設(shè)施建設(shè)資助，包括提供貸款或貸款擔(dān)保。寬帶下鄉(xiāng)資助主要是對人口不超過2萬人的社區(qū)在遠(yuǎn)程教育、寬帶進(jìn)農(nóng)家等提供資助。四是住房資助項目。這類項目主要針對赤貧人群（收入為當(dāng)?shù)仄骄杖?0%的人群）、低收入人群（收入為當(dāng)?shù)仄骄杖?0%-80%的人群）、剛跨過中等收入的人群（低收入水平加5500美元）、殘障人員，資助的主要方式是提供貸款或貸款擔(dān)保。

法國的資源產(chǎn)業(yè)扶貧模式及政策

（一）政府建立專門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)貧困地區(qū)扶貧開發(fā)

20世紀(jì)60年代，法國政府先后成立了“國土整治和區(qū)域行動評議會”及“國土整治全國委員會”等常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)地區(qū)整治行動。此后，各地區(qū)相繼成立“地區(qū)計劃委員會”。各級政府一方面直接撥款到欠發(fā)達(dá)地區(qū)，通過加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高資源扶貧開發(fā)水平和效率；另一方面，設(shè)立了“地區(qū)開發(fā)基金”、“工業(yè)自應(yīng)性特別基金”，對往落后地區(qū)遷廠、建廠的企業(yè)主，提供低息貸款、免稅優(yōu)待和現(xiàn)代化設(shè)備和科技人員，提高扶貧開發(fā)的可持續(xù)性。

（二）實施國土資源開發(fā)整治計劃

“國土開發(fā)整治”與我國的“整村推進(jìn)”扶貧模式較為相似。法國的國土開發(fā)整治開始于1950年，經(jīng)過不斷調(diào)整和完善逐漸形成了包括國土整治城市發(fā)展政策、農(nóng)村改革政策、山區(qū)開發(fā)政策、濱海資源開發(fā)與保護(hù)政策和老工業(yè)區(qū)“結(jié)構(gòu)調(diào)整”政策等在內(nèi)一套比較完整的計劃。在這些計劃實施過程中，貧困地區(qū)的資源得到有效利用，生態(tài)脆弱性得以緩解，人民脫貧致富得到根本性改善。

（三）實施多層次的資源產(chǎn)業(yè)扶貧轉(zhuǎn)移支付制度

法國中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，中央預(yù)算的轉(zhuǎn)移支付占地方總收入的比例達(dá)1/4左右。中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付主要有一般性補(bǔ)助、專項補(bǔ)助、特定補(bǔ)助和替代性轉(zhuǎn)移支付四種。一般性補(bǔ)助政府對這類補(bǔ)助不規(guī)定用途，主要用于幫助地方平衡預(yù)算。按地方人口數(shù)量和地方政府征稅完成情況來分配的，往往人口越多或征稅越多的地方，得到的補(bǔ)助越多；專項的轉(zhuǎn)移支付是中央給予地方的專項工程如交通、基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校等項目的補(bǔ)助。法國政府還通過退稅方式對特定地區(qū)和特定產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)助，對于那些無納稅能力的企業(yè)或自然人中央財政代替其向地方財政繳稅來實現(xiàn)的轉(zhuǎn)移支付。

借鑒與啟示

（一）加大政府基礎(chǔ)設(shè)施投資

缺乏規(guī)模經(jīng)濟(jì)是落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)造血功能弱的重要原因。在適當(dāng)?shù)囊?guī)模條件下，市場經(jīng)濟(jì)具有自我發(fā)展、自我膨脹的內(nèi)生性。而落后地區(qū)要實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，達(dá)到良性循環(huán)，最有效的途徑就是實現(xiàn)城市化。從國外發(fā)展的經(jīng)驗表明，中心城市是城市化的重要環(huán)節(jié)，這些城市具有綜合實力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)外向度高、輻射帶動力強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出密度高、人口密集的特點，作為帶動其他地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐點尤為必要。通過這些地區(qū)的發(fā)展，可以帶動落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為落后地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，創(chuàng)造市場需求，突破產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展具有重要的意義。中央政府和地方政府應(yīng)該在重要節(jié)點城市的選擇、產(chǎn)業(yè)鏈的組合與延展、農(nóng)民市民化等方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

（二）發(fā)展地區(qū)資源優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

工業(yè)化進(jìn)程的加快發(fā)展才能為落后地區(qū)發(fā)展注入持久的動力，特別是在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇過程中，要慎之又慎。因為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇直接關(guān)系到該地區(qū)能否在短期內(nèi)脫貧致富，能否實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展。在發(fā)達(dá)地區(qū)仍然保持快速發(fā)展的背景下，落后地區(qū)必須通過產(chǎn)業(yè)的跨越式發(fā)展推動增速的快速提升，并建立能夠具有增長潛力和盈利結(jié)構(gòu)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。因此，落后地區(qū)工業(yè)化的發(fā)展模式和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇，應(yīng)該具備后來者居上的特征，最好能選擇應(yīng)用最新科學(xué)技術(shù)的，與自身資源相結(jié)合的，能夠發(fā)揮地區(qū)資源優(yōu)勢的，帶動人均收入迅速提升的產(chǎn)業(yè)。如果落后地區(qū)只是簡單的復(fù)制發(fā)達(dá)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從發(fā)達(dá)地區(qū)遷入技術(shù)落后的或者已經(jīng)處于衰退階段的企業(yè)，落后地區(qū)浪費了趕超的良好時機(jī)，將會在與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距方面進(jìn)一步擴(kuò)大，也不利于資源的開發(fā)、利用和保護(hù)。美國在西部大開發(fā)的發(fā)展之初就能實現(xiàn)速度方面的超前，主要原因在于選擇了信息、電子技術(shù)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，政府將巨額的國防預(yù)算資金投入到西部地區(qū)和南部地區(qū)的時候，這些地方擁有了高端技術(shù)的國防工業(yè)基地，隨時能夠?qū)④娪棉D(zhuǎn)為民用，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)、通訊、機(jī)械、電子等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，圍繞這些逐步發(fā)展起來的先進(jìn)制造業(yè)和高端服務(wù)業(yè)，就會變被動為主動，發(fā)揮地區(qū)資源和人才優(yōu)勢，促進(jìn)地區(qū)持續(xù)高速發(fā)展。

（三）積極引導(dǎo)民間投資

各國政府在落后地區(qū)開發(fā)中普遍采用擴(kuò)大財政支出的方法，如意大利政府采購的35%規(guī)定必須用于落后地區(qū)，美國政府國防預(yù)算資金的30%以上也投入了西部地區(qū)，但與系統(tǒng)性開發(fā)所需的巨額資金相比，政府投資仍難以滿足貧困地區(qū)的長期需求。因此，政府通過制定激勵性的措施，充分發(fā)揮政府財政資金的杠桿作用，通過筑巢引鳳，基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)環(huán)境的打造，啟動更多的民間資金投入到貧困地區(qū)。美國政府便有計劃地進(jìn)行市場調(diào)控，保證落后地區(qū)投產(chǎn)的企業(yè)擁有合理的穩(wěn)定的市場空間和利潤，刺激這些地區(qū)擴(kuò)大投資和生產(chǎn)的規(guī)模，加快改善南部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善。為南部地區(qū)建立政府采購為基礎(chǔ)，私人投資為主，自身積累的良好投資格局準(zhǔn)備了條件。稅收優(yōu)惠、投資補(bǔ)貼等政府補(bǔ)貼方式，也是一種更為直接的引導(dǎo)民間資金的措施。一般情況下，政府補(bǔ)貼的對象和比例必須合理，保證公平公正，這樣也能在短時間內(nèi)起到資金引導(dǎo)的效果。引導(dǎo)外資流入落后地區(qū)也同樣具有較大的本地資源開發(fā)價值。一般情況下，民間資金從發(fā)達(dá)地區(qū)流向落后地區(qū)，會導(dǎo)致嚴(yán)重的“資金擠出”效應(yīng)，可能導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)投資下降、失業(yè)率上升。為了避免這種情況的發(fā)生，也必須同樣重視外資開發(fā)落后地區(qū)的問題。

（四）系統(tǒng)制訂扶貧規(guī)劃

落后地區(qū)的開發(fā)，關(guān)鍵在于改善這些地區(qū)的落后的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，這里涉及到多個要素，包括交通、通訊等；還有生態(tài)、投資環(huán)境。前者所需的改善時間較短，后者則需要較長時間，特別是勞動力素質(zhì)提高，普遍的技術(shù)升級，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整等問題，更需要兩代人甚至更多人的努力。因此，對貧困地區(qū)資源產(chǎn)業(yè)開發(fā)必須有長期的規(guī)劃，有效措施積極扎實地落實規(guī)劃。不管是美國開發(fā)西部，還是日本開發(fā)北海道獲得的成功，都是分階段、有計劃、按步驟地改善經(jīng)濟(jì)環(huán)境的結(jié)果。

1.劉堅土編.新階段扶貧開發(fā)的成就與挑戰(zhàn).中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2006

2.薛慶林，王國旗，陳廣義，李芳.新時期科技扶貧面臨的挑戰(zhàn)和對策.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（農(nóng)林教育版），2004（2）

3.國務(wù)院扶貧辦外資項目管理中心，亞洲開發(fā)銀行.中國農(nóng)村扶貧方式研究.中國農(nóng)業(yè)出版社，2002