深化檢察改革背景下人民監督員制度的完善

摘 要 黨的十八大提出，要進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度；黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對深化司法體制改革進行了全面部署。檢察改革作為司法體制改革的重要組成部分，深化檢察改革，完善中國特色社會主義檢察制度，是時代賦予檢察機關的歷史使命。而全面推進檢察改革的一項重要任務就是完善人民監督員制度。人民監督員制度實施至今已經十年多了，在實踐中取得了良好的法律效果、政治效果和社會效果，對提高檢察機關執法的規范性，推進檢察工作實踐和司法改革有著重要而深遠的意義。但不可否認的是，人民監督員制度在實踐過程中還有一些瑕疵，在深化檢察改革的背景下，還需進一步完善人民監督員制度。

關鍵詞 檢察改革 檢察制度 人民監督員制度

作者簡介：諸葛達，天津市和平區人民檢察院未檢科干部。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-243-02

一、人民監督員制度的概述

（一）人民監督員制度的基本內涵

人民監督員制度，是由各級人民檢察院從廣大群眾中，按照組織、機構等推薦的方式，選出一定數量的政治堅定、具有法律基礎的人員，承擔人民監督員的職責，按照有關法律規定的要求，對檢察機關一些特定執法活動，如檢察機關立案的不起訴、撤案和逮捕等進行監督的一項制度。

（二）人民監督員制度的特征

1.監督性質具有民主性和非國家監督性。人民監督員制度是一種民主監督，它的設立，依據的是憲法確立的民主集中制原則，其成員來源于社會各個階層，充分體現了人民當家作主。在監督職能發揮的過程中，不同于人大、政協的監督，它的意見不具有強制性。

2.監督機制具有獨立性。在程序設計上，人民監督員制度是一種純粹的外部監督，獨立于檢察機關行使權力之外，不會影響檢察權的獨立行使；另外，人民監督員在開展職能活動進行評議案件時也是獨立的；人民監督員在身份上也具有獨立性，允許通過人民監督員的名義，對檢察機關的部分執法進行監督。

3.監督功能具有預防性。人民監督員制度的預防功能主要體現在事前和事中監督，它可以克服黨委、人大、政協、輿論等事后監督的缺陷，將監督的時間和程序提前，能積極主動地防止權力的濫用， 預防一些違法情況的發生，客觀上督促檢察機關能真正實現公正執法，提高執法的公信力。

（三）人民監督員制度的歷史沿革

2003年8月29日，最高人民檢察院召開了人民監督員制度工作會議，標志著人民監督員制度試點工作正式啟動。隨后最高人民檢察院頒布實施了《關于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監督員制度的規定（試行）》，并先在天津、遼寧等十個省、直轄市、自治區進行了試點，至此，人民監督員制度正式在我國誕生。2004年高檢院修改上述規定頒布了《關于實行人民監督員制度的規定（試行）》，人民監督員制度在全國省級檢察機關全面開展，進入了進一步推廣的新階段。2005年，高檢院頒布了《關于人民監督員監督“五種情形”的實施規則（試行）》，對“五種情形”的監督程序進行了統一和細化，進一步規范并完善了人民監督員制度以及它的試點工作。2010年10月26日，最高人民檢察院廢止了之前的規定，并下發了《最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定》（以下簡稱《規定》），人民監督員制度開始在全國檢察機關全面推行，這標志著人民監督員制度正式成為了我國檢察制度的有機組成部分。2012年10月16日，在高檢院第十一屆檢察委員會第八十次會議上通過了《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》，將人民監督員制度首次寫入刑事訴訟規則，為人民監督員制度下一步立法起到了有力的推進作用。

二、人民監督員制度的現狀及問題

（一）人民監督員制度的現狀

據統計，截至去年，我國檢察機關選任了人民監督員4萬余人。人民監督員監督的“三類案件”達40086件，對檢察機關擬處理意見不同意的有1418件。檢察機關采納了875件，占比達61.7%。此外，作為一項重大司法改革成果的人民監督員制度，還相繼載入了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》等重要的歷史文獻；并被寫了入《2004年中國人權事業的進展》、2005年的《中國的民主政治建設》、2008年的《中國的法治建設》、《2009年中國法治建設年度報告》、《國家人權行動計劃（2009-2010年）》以及2010年的《中國的反腐敗和廉政建設》等文獻。可以說，人民監督員制度十年來取得了積極成效，不僅促進了規范執法，擴大了訴訟民主，加強了人權保障；也保證了案件的質量，維護了檢察權威，提高了執法的公信力。

（二）人民監督員制度存在的問題

1.人民監督員制度缺少立法支撐。人民監督員制度的依據主要是最高檢在2010年頒布的《規定》，而且這個《規定》不屬于國家法律體系的范疇，僅僅只是檢察系統內部的一項規定。另外，我國的法律中雖然已經明確了人民監督員的職能，但其過于原則化的規定，使得人民監督員制度在司法實踐活動的具體操作中顯得無從把握，雖然一些檢察機關結合辦案實際制定了相應的人民監督員工作辦法（或規程），但局限于規定的廣泛性、實用性、約束面不夠等因素，使得監督工作開展存在一些先天的不足之處。

2.人民監督員的選任與管理存在缺陷。人民監督員是由檢察機關自行選任、自行管理的，選任條件隨意性大、比較籠統，“被監督者挑選監督者”這一難題不能完全破解，根本原因是沒有改變由檢察機關選任人民監督員的選任機制。此外，由檢察機關自行負責人民監督員的管理，這種“主動要求他人來監督自己是一種反邏輯的行為” 也在一定程度上削弱了人民監督員的公信度，影響了公眾對人民監督員的監督效果的認同。

3.人民監督員的監督存在缺陷。一方面，監督范圍較小。人民監督員的監督范圍是檢察機關直接立案偵查的案件，這使得人民監督員制度功能上的發揮受到影響。另一方面，啟動程序難。人民監督員往往不是非常深入了解檢察工作，要介入案件與程序的監督，存在一定的困難。此外，監督流于形式。人民監督員一般直接接觸不到案卷材料，由案件承辦人向監督員介紹案情也往往不是很全面，使得監督在很大程度上都流于形式。

4.人民監督員的監督缺乏確定力與強制力。 《規定》第33條和第34條規定，檢委會的決定與人民監督員的表決意見不一致時，僅負有說明義務。這說明，人民監督員監督意見的效力僅僅具有程序性效力，人民監督員的意見不存在發動、變更和終結等訴訟程序意義上的功能，也不具有實體功能和強制力。人民監督員的選聘及程序啟動掌握在檢察機關手中，這種被監督者選挑監督者以及監督者的被動監督，其監督的實效值得懷疑。因此需要嚴密制度設計，以避免初衷極好的制度成為一種走形式的作秀。

三、完善人民監督員制度的對策建議

（一）積極推進人民監督員制度規范化和法制化

把人民監督員制度真正落到實處，必須首先通過立法加以確認人民監督員的法律定位。縱觀域外相似的制度，大都有國家憲法和法律的確認、保障。比如，根據日本昭和23年法律第147號《檢察審查會法》而建立的日本的檢察審查會制度；直接來源于《聯邦憲法第五修正案》規定的美國大陪審團制度。而我國，正如陳光中教授所說，人民監督員制度“必然需要通過立法反映和進一步推動”。當然，隨著人民監督員制度的進一步發展與完善，在適當的時候，完全有必要專門立法，明確人民監督員的各方面內容，促使其走向規范的法治化道路。

（二）完善人民監督員的選任條件和方式

實施人民監督員制度的一個重要前提，就是人民監督員的選任。在選任人民監督員時，前提就是必須要符合人民監督員制度，同時與相關法律必須保持一致。人民監督員的任職條件應當從以下兩個方面進行考慮：一是能夠表達人民的意愿；二是要有能力對檢察機關進行監督。人民監督員須具備一定的法律知識，才能更好的履行監督職責。應以“自薦為主、推薦為輔”為原則，面向社會統一公開的選任人民監督員，不應由檢察機關自己選聘，而應當由同級的人大常委會或上一級人大常委會的相關部門承擔選任工作。另外，人民監督員的管理、培訓和表彰等工作也也統一由人大常委會負責。這樣，才能使人民監督員制度真正成為檢察院的“外部”制約機制，讓人民監督員成為人民群眾的眼睛。

（三）拓展監督范圍和規范監督程序

在監督范圍上，可以考慮將它刑事案件納入監督案件范圍，從而體現程序公正的要求。在監督程序上，人民監督員監督的目的性和針對性強，對一些特別容易出問題的環節，如立案環節、不訴環節等，要加強外部制約和監督，適用統一的監督程序，保障檢察權的依法運行。還要完善人民監督員的評議表決程序，使監督程序與訴訟程序和辦案程序相銜接。另外，監督的具體內容應當進一步明確。承辦人要向人民監督員提供充分詳實的證據材料與案件事實，同時提供優質專業的法律咨詢服務。細化和完善監督程序，使監督的操作程序更加規范、明確，充分發揮人民監督員獨立評議和獨立表決的監督作用，切實增強監督實效。

（四）完善人民監督員制度的履職保障

首先，保障人民監督員的知情權。一是對案件的審查要加強；二是人民檢察院組織的執法檢查活動要經常性邀請人民監督員參與；三是實行人民監督員例會制度；四是制定一個接待日制度，定時接待人民監督員。其次，保證人民監督員獨立性表決。要求被監督案件的承辦人在評議過程中回避，讓人民監督員獨立、充分地表達個人理由和觀點。第三，做好人民監督員制度的經費保障。目前，被監督對象檢察院是人民監督員運行的經費與物質保障來源，這樣顯然不符合民主監督的原則。人民監督員制度的經費保障應當列入國家財政支出，獨立于檢察機關之外。

四、結語

當前，司法民主化大勢所趨，人民監督員制度作為一項強化檢察監督、促進司法公正的根本性舉措，其自始至終都體現著強大的生命力，雖然其還未體現出預期的效果，但由于民主的本質使其意義非凡。眾所周知，任何制度的健全完善，都需要一個長期的過程，人民監督員制度的產生、發展、成熟也離不開這個規律。在深化檢察改革的背景下，完善人民監督員制度不僅有利于維護司法正義，健全中國特色檢察制度，也有利于推動我國的法治化進程。