我國航空運輸消費者權益保護分析

摘 要 在航空運輸越來越成為大眾消費方式的過程中，出現了很多航空運輸服務方損害消費者合法權益的案例，本文對比航空國際立法關于消費者權益保護的規范，分析我國航空在立法等方面的不足并提出了保護航空運輸消費者權益得以實現的建議。

關鍵詞 航空運輸 消費者權益 航班延誤

作者簡介：王卉，山東交通學院交通法學研究中心講師，民商法學碩士。

中圖分類號：D923.8 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-235-02

一、問題的提出

在我國公共航空運輸快速發展的同時，乘坐飛機出行越來越成為大眾消費方式，然而，近年來，旅客和航空公司的糾紛越來越多，航空領域侵犯旅客消費者權益的案例屢見報端。民航服務消費者投訴數量每年都呈大幅上升趨勢。航空運輸消費者問題逐漸引人關注。

我國各航空公司對于旅客消費者權益的漠視甚至侵犯主要表現為：航班延誤后，航空公司的延誤的理由不能服眾，不將真實的原因告知旅客，也不做任何解釋工作，罔顧消費者的知情權；航班超售后，依民航局的通知，航空公司應先尋找自愿放棄座位的旅客，并與旅客協商給予一定獎勵或補償，而航空公司未按照民航局的要求尋找志愿者，且未主動給予旅客補償，給旅客造成經濟損失，罔顧旅客的知情權和選擇權；航空公司收取票面價 80%甚至100%的退票費明顯為利用顯失公平的格式條款損害消費者合法權益，罔顧消費者的公平交易權；發生了空難事故，我國的賠償標準較國際標準差異較大，遇難乘客及家屬只能獲得較低賠償，漠視消費者的獲得賠償權。這樣的案例反復出現，使得我們深思：我國出現如此多的航空消費者問題的原因何在？我國應當如何在航空運輸中保護消費者的合法權益？

二、航空運輸消費者權益保護的法律基礎

（一）立法理念

消費者權益的專門保護，從經濟上來說，主要存在以下因素：第一，隨著經濟快速發展，社會分工越來越細，導致生產者與經營者及消費者角色分離。經營者在市場上處于強勢地位，消費者在交易中處于劣勢地位，經營者利用優勢對消費者權益危害已成為社會普遍問題。如果不對此進行規制勢必會阻礙經濟發展。第二，經營者往往有強大經濟實力，掌握某些消費品專營權，或彼此之間達成聯合協議或默契，共同一致對付消費者。消費者是孤立、分散的個體，在何種情況下都難以與生產經營者抗衡。經營者與消費者之間的民事法律關系不可能真正平等。多數情況下，消費合同由銷售方單方決定，消費者要么全部接受，要么全部拒絕，實際上處于從屬地位；第三，市場信息分布不均衡，消費者與經營者相比在信息的掌握程度上處于劣勢，尤其是商品自身品質優劣及商品價格合理性情況，更無法對商品所具有功能及存在危險進行判斷。消費者對產品或服務的認識不得不依賴生產者或經營者提供的各種信息，實質上已處于被支配地位。因此，為在交易中處于劣勢地位的消費者給予專門的傾斜性保護成為必然。

從法律上來說，強調社會利益，對個人自由和個人權利加以限制的社會本位思想得到廣泛傳播并被普遍接受。它是對主體平等、所有權絕對、契約自由及過錯責任原則的個人本位擴展和延伸，是實現實質正義的過程。各國立法政策將傳統的“個人本位”提高到“社會本位”成為主流，對處于弱勢地位的消費者進行專門傾斜性保護即體現了社會本位的思想。

航空運輸消費者作為消費者的一個群體，其消費者問題的產生除普遍性以外，還有自己的特殊性。一方面，自身固有投入高、資金循環周期長等特性使民航領域具有壟斷行業性質，航空公司優勢地位更為明顯，另一方面，民航領域的高科技特性使得消費者處于絕對無知的弱勢地位。因此，航空運輸消費者問題更為突出，也更應當進行傾斜性保護。

（二）航空運輸消費者權益保護立法

就國際航空私法領域，華沙體系的發展充分體現了對弱勢消費者保護和實質正義的理念。20世紀初，國際航空運輸剛剛出現，《華沙公約》把保護稚嫩的航空企業發展放到首位，實行航空事故賠償的過錯推定責任和責任限額制度。二戰后，航空運輸逐漸成為大眾化運輸方式，技術安全和運營機制都逐漸成熟，一味保護航空業發展而罔顧消費者利益使人們感到不公，華沙公約開始修訂，到1999年《蒙特利爾公約》的創新規定，對弱勢消費者權益保護的理念已深入其中，建立了航空器事故責任的嚴格責任及10萬特別提款權的限額賠償和過錯推定責任及無限額賠償的雙梯度機制，還確立了限額定期復查機制應對經濟情況的變化（目前限額賠償已調整為 113 100 特別提款權，于 2009 年12 月 30 日起對中國生效）。

我國對航空運輸消費者權益保護的規范分散于法律、法規和各規章中。法律主要有：《消費者權益保護法》對消費者權利、經營者義務和責任進行專門規定；《合同法》對于優勢方對弱勢相對人適用格式合同的效力、解釋進行規范，貫徹了對消費者權益的保護，《民用航空法》涉及消費者權益的規定體現為對客票、航空貨運單的具體內容的規定以及要求公共航空運輸企業應當在發生航班延誤情況時及時告知乘客。部門規章主要有：《中國民用航空旅客、行李國內運輸規則》規定：由于承運人原因，造成航班在始發地延誤或取消，承運人應向旅客提供餐食或住宿。由于天氣等非承運人原因造成航班在始發地延誤或取消，承運人應當協助旅客安排餐食和住宿，費用由旅客自理。航班在經停地延誤或取消，無論何種原因，承運人均應負責向經停旅客提供膳宿服務。航班延誤或取消時，承運人應及時將信息通知旅客，做好解釋工作。《國內航空運輸承運人賠償責任限額規定》對每名旅客的賠償責任限額為人民幣40 萬元，并建立了限額調整機制。此外，航空局下發的一些通知和指導意見也在起著規范作用，但并無強制力。民航局于2007和2011年先后兩次下發通知，對規范客票超售工作提出了具體要求。2004年6月，民航總局發布《航班延誤經濟補償指導意見》，規定因航空公司原因導致航班延誤超過4小時的，航空公司要對旅客進行補償，具體補償標準和補償方案由航空公司自行制定。

三、我國航空運輸消費者權益保護的不足及實現途徑

（一）我國航空運輸消費者權益保護的不足

首先，我國民用航空運輸業起步較晚，雖取得了長足的進步和發展，但是市場化程度不高，缺乏維護消費者權益的意識，而這直接影響到立法。我國作為調整民用航空活動的基本法律的《民用航空法》頒布于1996年，從立法理念上還未建立起維護消費者權益的意識，趨于保守、過時，在此基礎上由民航局發布的一系列規章在維護消費者權益的理念上進步緩慢。2006年民航局發布的《國內航空運輸承運人賠償責任限額規定》，提高了對旅客身體傷害、旅客隨身攜帶物品損壞和托運行李和貨物損壞的賠償責任限額，并規定賠償責任限額的調整，這些規定有對于消費者權益的考慮，但是在航空旅客運輸的賠償責任制度上仍采用《華沙公約》的歸責原則（征求意見稿中曾設立雙梯度責任制，后取消），賠償責任限額的調整機制也形同虛設，即便說依據2005 年城鎮居民人均可支配收入確定賠償標準的40萬的賠償限額在2006年還勉強彌補損失，在將近十年的經濟高速發展后，40萬元的限額未做任何調整無論如何是不合時宜的。這意味著《國內航空運輸承運人賠償責任限額規定》未借鑒相關國際公約的最新發展變化，并未擺脫1993年的《國內航空運輸旅客身體損害賠償暫行規定》的窠臼。

其次，我國整個航空法體系涉及航空消費者權益保護的法律法規主要存在三方面問題：一是規范不具體，缺乏可操作性。民航法僅在第95 條規定，旅客運輸航班延誤時，公共航空運輸企業應當及時通告有關情況。這是關于民航消費者權益保護的原則性的規定。《中國民用航空旅客、行李國內運輸規則》對航班延誤的規定與歐盟的第261/2004號條例相比可操作性仍然不強。二是存在法律漏洞，對消費者權益的保護不全面。《民用航空法》雖然規定了對航班延誤要及時通告，但是對航班延誤后消費者的權利，航空公司的告知、補救義務以及賠償標準、賠償數額等也沒有全面的規定。《國內航空運輸承運人賠償責任限額規定》卻回避了關航班延誤、航班超售、航班拒載所引發的消費者損害賠償的問題，民航局的《航班延誤旅客補償指導意見》只是一個不具有強制性和權威性的指導意見，沒有法律約束力。而司法實踐中消費者對航空公司的服務投訴始終居于首位的就是航班延誤。三是對國內航空運輸消費者和國際航空運輸消費者采雙重標準，《國內航空運輸承運人賠償責任限額規定》，對每名國內航空運輸旅客的賠償責任限額為人民幣40 萬元，離國際賠償標準（113 100 特別提款權）仍有很大差距。40萬的賠償確立是依據2005 年我國城鎮居民人均可支配收入確定賠償標準，這和航空公司依照國際標準制定服務收費的標準形成了巨大反差。這也會導致乘坐相同班機的消費者在同一航空事故中得到不同的差別很大賠償額，會導致消費者的不平等待遇。

再次，由于法律理念和立法層面的不完善，航空領域的各服務主體的消費者權益保護意識的缺乏，我國現有的關于保護航空運輸消費者的各種規范在實施效果上也大打折扣。

（二）我國航空運輸消費者權益保護的實現途徑

首先，在立法上，確立保護弱勢航空運輸消費者利益的立法理念并以此為本填補法律漏洞，把原則性規定具體化，修改落后、過時的規范，提升規范層次，使我國的航空法體系能真正貫徹消費者保護意識。例如，可借鑒歐盟261條例，修訂航空法增加或指定航空規章規定關于航班延誤、取消、拒載時航空公司的關懷義務及損害賠償責任。規定內容可因國情有一定的差別，但航班延誤后承運人的義務及責任，特別是涉及延誤賠償、特殊情形等關鍵要素必須明確、清晰。另外，對航空承運人責任賠償制度也應當修正和具體化，在歸責原則和賠償限額問題上借鑒《蒙特利爾公約》的相關規定，平衡好航空公司利益與旅客權利的關系。

其次，發揮民航局和消費者權益保護協會的作用，確保消費者權益的實現。我國民航運輸消費者處于更為弱勢的地位，民航局作為政府監管機構，更要加強職責，規范航空公司市場行為，保護民航消費者權益。另外，我國消費者權益保護協會是大而化之的功能齊全的設置，并不區分專業領域。而目前的消費者問題單純由于經濟實例懸殊造成的很少，大多都是消費者和經營者的信息不對稱造成，消費者對很多產品和服務處于一種相當無知甚至完全無知的狀態。對于民航業這種極端高科技含量的行業，更是如此。因此，建議在較高級別的消費者權益保護協會中針對某些特殊行業（包括航空運輸業）設立人員或內部機構，使得具體功能更精細，更具有權威性和專業性，更利于解決消費者的疑惑，提高消費者的消費能力，提供服務，保護其權益。

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