我國當代教育法律體系中社會教育責任的缺失

摘 要 治理一詞已在世界范圍內提倡很久，筆者首先追本溯源分析了治理的四個內涵：目的在于發展、方式倡導多樣、過程重在預案、主體變為多元化?；趯χ卫硪辉~的分析，本文認為實現社會教育責任的教育治理具有多重途徑，如法律層面地硬性規定、輿論導向的鼓勵參與、倫理道德層面的應該參與等，本文從法律層面探討了校外教育機構及非教育機構兩大主體教育責任的缺失，并對相應對策進行探索。

關鍵詞 教育治理 社會教育責任 教育法律

作者簡介：田佳，遼寧師范大學教育學院，講師，研究方向：比較教育。

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-221-02

一、從治理的內涵看社會參與教育治理的必要性

在《說文解字》中，“治”即水，“理”意為治玉，二者合一，均有協調、順應其發展規律的含義，簡言之，就是不能強制執行。1989年，世界銀行首次采用了治理（governance）一詞并如此界定，“通過建立一套被接受為合法權威的規則而對公共事務公正而透明的管理，是為發展而在管理一個國家的經濟和社會資源方面的權力?！比蛑卫砦瘑T會（CGG， Commission on Global Governance）在《我們的全球伙伴關系》中如此界定：“治理是各種公共或私人、個人或機構管理公共事務的多種方式的綜合，其中既包括使人們服從的強制性正式制度安排活規則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排，其目的是通過采取持續的聯合行動使利益沖突得以平衡和調和?！?/p>

基于世界兩大權威機構的概念界定，結合我國古代《說文解字》的原初含義，從中可以嘗試挖掘“治理”的內涵。首先，治理的目的在于發展，以中國古語解釋即順水推舟，而非簡單的控制住某一單一問題即可停止，著眼點應落在解決問題基礎上后續的發展是否會更順暢。第二，治理的方式不再僅僅是單一的強制性方式，強制性是“管”的突出特征，治理的方式應在“管”的基礎上實現“理”，即合作參與、共同認可、多樣途徑。第三，基于對于治理目的與方式的分析，治理的過程應該包括管理，但核心不在“管”在“治”，也就是說，要有長遠的目光看待問題，作出全面合理的預案，從源頭進行疏通引導，控制問題的源頭而非當問題發生時再去解決。第四，治理的主體不再僅僅是管理者，而應是多元主體的合作，任何問題的出現都關涉到多方利益，單純依靠政府等公共機構，不僅力量有限，而且無法實現手段多樣化和利益最大化，易于出現強制性管理的后果——治標不治本，最終可能因為解決一個問題而帶來更多的問題，不利于可持續發展思路。

如果說自統治向管理的轉變是我國由人治社會向法治社會的成功轉變，由管理向治理的轉變應該說是我國已經開始邁向善治——法治、德治、仁治三者合一的社會。

2014年1月15日，教育部長袁貴仁在全國教育工作會議上作了題為《深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化》的報告，其核心詞匯即“教育治理”，由此引發了教育界學者們對于“教育治理”各個視角的熱議。

我國“教育治理”一詞的提出，應該說依托于“服務型政府”的思路，一改自上而下、一元單向的管理模式，倡導多元主體圍繞共同目標、共同參與解決問題。既然治理的主體應是多元的，教育治理的主體除了管理者即政府外，還應包括學校、家庭、社會，也就是說，教育的發展必須正確處理好政府與學校、家庭、社會的關系。因此，教育治理中的社會參與極為必要。

二、教育法律法規中社會教育責任的缺失

法律法規是國家建設與發展的根基，是規范人的行為的基本標準與要求，教育法律法規即規范教育活動的根本，實現教育治理的第一步也應是從教育法律法規層面實現多元主體的參與與合作。我國教育法律體系中社會教育責任的缺失即指校外教育機構及其他社會組織機構的教育責任缺失。

首先，校外教育機構教育責任在我國教育法規體系中的缺失。早在解放前，我國就已經有中國福利基金會等校外教育機構的雛形了。1949年4月，我國召開青年團第一次全國代表大會，通過了《中國新民主主義青年團工作綱領》，其中寫明青年團應“與職工會和民主婦聯會以及人民教育機關共同組織兒童的野營、兒童俱樂部、兒童體育場、兒童療養所、保育院等?！苯刂?956年，我國共少年宮（家）137所，遼寧省校外各類教育場所3600余所，但文革期間全面停辦。改革開放后，我國教育法律體系逐步完善，《關于加強少年宮工作的意見》、《少年宮（家）工作條例》、《關于改進和加強少年兒童校外教育工作的意見》、《關于創造良好社會教育環境，保護中小學健康成長的若干意見》等一系列相關教育法律法規出臺，明確了學校教育與校外教育應建立“相互聯系、相互補充”的關系，但是如何聯系、如何補充，如果建設不當又該如何處理等卻在各類教育法律法規中沒有表述，就導致社會上各類補課班多于促進青少年全面發展的實踐課堂，多數校外教育機構都成為學校教育的極端化發展狀態而無合作可言。

此外，其他社會組織機構在我國教育法規體系中教育責任的缺失。如果說校外教育機構未能完成與學校教育相互合作的這一構建初衷，那么其他社會組織機構的教育責任則很難在教育法律法規中找到明確的條款。社會各類組織機構應承擔各自的教育責任共同推進各類群體的教育，這是終身教育理念引入我國后即得到廣泛認可的，但是社會各類組織機構究竟應在教育方面承擔何種責任尚未有明確法律規定，各類企業機構拒絕應屆畢業生導致就業難，追其原因，除了學校教育與社會脫節這一因素外，很大的原因在于這些組織機構不愿、未能承擔教育責任。以法國為例，2004年法國頒布《終身職業培訓和社會對話法》，明確了“個人接受培訓權”，“所有履行不定期合同的工薪者，每年可以享有接受20小時培訓個人權利。這一年度權利可以累積6年即120小時”。個人享有接受培訓權，那么也意味著社會相應的各種組織機構有提供培訓時間、提供培訓內容的責任。

教育發展至今，我們對于教育規律的認識已經逐步深入，教育不應僅僅停留于學校范圍內也是得到社會各界廣泛認可的觀點，但是，如何讓教育不局限于學校范圍內、如何讓社會參與到教育的發展與促進之中？這便是教育治理的核心——多元主體的尊重、認同與參與。各類社會組織機構應享有參與的權利，獲得參與的機會與途徑，參與的過程應規范化、合法化、合理化。實現多元主體參與教育治理的第一步即應是構建更為完善的教育法律體系，從法的層面明確他們的權利與義務，做到有法可依、有章可循。

三、社會教育責任在教育法律體系中的明晰

俞可平在《推進國家治理體系和治理能力現代化》一文中指出了統治與治理的五大區別、國家治理現代化的五大標準和推進國家治理現代化的六大舉措，其中無不圍繞法治不足與制度仍需創新的困境而展開。落實于教育領域，教育治理現代化的基礎也應是教育法律體系的進一步建設與完善。對于社會教育責任的明晰對策，筆者認為主要通過以下幾方面展開。

首先，觀念思想層面，應解放思想，沖破傳統和教條的束縛。法的確立需要由人來完成，傳統觀念不改變，立法過程中仍會滲透出一些問題。發展教育是政府的事情、實施教育是學校的事情，這是多年的陳舊觀念，社會組織機構的教育責任在傳統觀念中一直是被忽視的，只有從思想層面明確社會組織機構應承擔教育責任，才能在教育立法過程中得以體現。另外，在觀念層面，還應破除官本位觀念。官本主義的實質在于“官員的權利本位，它與建立在公民權利本位之上的現代政治文明和現代國家治理是格格不入的，與社會主義政治文明是背道而馳的”。如果不能破除官本位的觀念，教育治理只能徒有治理之名而依舊是統治、管理之實。官本位觀念的破除，才能在立法過程中真正實現公民權利本位，在立法過程中明確各主體的權利與責任，保證教育治理多元主體協同合作的順利實現。

第二，在法的構建層面，即立法層面，應該首先保證教育法律體系的完善。目前，我國關于教育的各種法律法規、部門規章很多，但是仔細整理分類，經常出現下位法已存在多年卻缺乏上位法的現象，社會教育責任領域的法律法規也尚未系統確立。社會教育責任的相關規定應該體現于我國擬確立的終身教育法之中，近幾年許多省市陸續出臺了終身教育促進條例，但法律層面的終身教育法卻始終難產，沒有上位法的依據，地方條例又依何而立？未來我國的終身教育法是否要反過來依照各地方的終身教育促進條例來確立？這個過程是不可逆向的。又如，上海浦東新區教育公共治理實踐中民辦教育機構盈利性制度與我國《教育法》、《民辦教育促進法》中的相關規定都有所矛盾，如果制度創新要遭受教育法律法規滯后性的約束，許多教育治理的模式探索都將難以實現。另外，我國的教育法律法規在明確權利與義務的同時，還應明確法律責任，即明確并承認其提供教育服務的獨立性、專業性、權威性，同時伴隨罰則，如罰款、損失賠償、禁止令、執行令等。也就是說，我們的教育法律法規應該首先明確他們應該、必須做什么，進而明確應該怎樣做，最終指明如果違背后果是什么?！吧鐣M織機構應承擔教育責任”是我國教育法律法規的表述習慣，但如果某機構未承擔其應該承擔的教育責任，該機構又承擔怎樣的法律責任？伴隨罰則的法律法規才更易于執行。

第三，教育法律法規的實踐層面，應賦予教育行政部門及學校一些“警察權力”，即“依法為了公眾利益限制個人自由的權力”，此方面的探索可以參考美國的教育立法。目前我國教育法律法規歸屬于行政法類，當出現教育糾紛時，行為人很難找到對應的部門依法維護自己的權利，主管教育的行政部門沒有執法權導致很多教育糾紛成為多頭管理最終無疾而終。倡導社會組織機構參與教育活動之中的同時必須對他們的行為予以明確的規范和引導，尤其是在初期的探索階段，如果不能明確應該做什么、違反的后果是什么，最終將難于執行變為紙上談兵。當然，相關教育法律法規的規范和引導也是為了讓社會組織機構更有效地承擔教育責任、參與教育活動，因此，應通過多種方式促進他們的參與意識，探索新的合作模式。社會組織機構不是社會教育機構，盈利傾向不可避免，究竟應如何在相關教育法律法規的框架下促進他們與政府和教育機構的合作仍需不斷探索。

參考文獻：

[1][法]皮埃爾·卡藍默著.高凌翰譯.破碎的民主——試論治理的革命.北京：生活·讀書·新知三聯書店.2005.

[2]CGG. Our Global Neighborhood： The Report of the Commission on Global Governance[R]. Oxford： Oxford Press，1995.

[3]http：//wenku.baidu.com/view/16ddaa77fd5360cba/adb87.html.

[4]俞可平.推進國家治理體系和治理能力現代化.前線.2014.