論行政壟斷及其法律規制

摘 要 行政性壟斷作為部分市場經濟或經濟轉軌國家的一種壟斷現象，其危害性日益嚴重，且隨著經濟的發展而出現新的表現形式。本文主要針對我國的具體情況，分析討論行政壟斷的內涵，明確行政壟斷的概念。進而提出了行政壟斷的構成三要件，并具體闡述了我國目前存在的突出表現形式。挖掘其形成原因，結合目前我國對行政壟斷的相關規定，對如何規制行政壟斷進行了探討，提出了五項具體的規制措施，以期求對行政壟斷的規制有所貢獻。

關鍵詞 行政壟斷 法律規制 依法行政

作者簡介：彭宏艷，安陽工學院。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-149-03

一、關于行政壟斷的界定

（一）行政壟斷的概念和構成要件

據我國《反不正當競爭法》第7條的規定及2002年2月26日的征求意見稿，和《中國反壟斷法草案》共有8章58條。這個草案規定了限制競爭的協議、濫用市場支配地位、控制企業合并以及行政壟斷，即政府及其所屬部門濫用行政權力限制競爭的行為。從而，使行政壟斷的概念更加具體明確。我認為對行政壟斷的概念，可作如下表述：行政壟斷是指行政主體濫用行政權力，限制競爭的行為。由此概念可以看出行政壟斷有以下三要件構成：

第一，主體要件，行政壟斷的主體是行政壟斷行為的實施者或行政壟斷行為責任的承擔者。

第二，客觀要件，行政壟斷的客觀條件是濫用權力。行政權力的濫用具體表現為三個方面：（1）排除，即在一定交易領域內，使某些商事主體的經營活動難以繼續進行，包括現實的排除和有發生排除后果的可能。（2）支配，指對商事主體加以制約，直接或間接地剝奪該商事主體在經營活動中自主做出決定的權力。（3）妨礙，即公平競爭的妨礙性，指存在著給公平競爭者帶來不良影響的危險性，而不必是發生了結果。①

第三，結果要件，行政壟斷的結果要件是限制競爭。而行政壟斷中競爭的實質限制，應與經濟壟斷中競爭的實質限制作相同理解，即一定交易領域內實質性的限制競爭。②所謂實質地限制競爭，是指“幾乎不可能期待有效競爭的狀態”。③

這樣，行政壟斷通過對市場競爭活動的限制、妨礙和排斥而破壞市場經濟賴以生存的公正且自由的競爭秩序，進而使行政主體通過濫用行政權力達到實質限制的狀態。

可見，行政壟斷必須是行政主體實施的，非此不能成為行政壟斷。行政壟斷作為一種行政行為，是憑借行政權力的介入，是行政壟斷后果出現的必要條件。一種行為只有同時具備以上三方面時才構成行政壟斷。

（二）行政壟斷的表現形態

目前，行政壟斷的表現形式分類多樣，本文從其參與壟斷主體的不同分為兩大部類：

1.政府作為直接主體的行政性壟斷。它是指政府作為一方當事人運用禁令直接參與限制經營活動的行為，主要有地方行政壟斷、強制聯合限制競爭、強制限制經營行為。此類行政性壟斷最典型的代表是地方行政壟斷，即地區壟斷。就是我們常說的地方保護主義，經濟體制改革以來，隨著中央和地方政府在財政上的分開，此類矛盾更加升級。在新能源汽車推廣方面表現尤為突出，據統計由于地方保護等因素的制約，從2012年到2013年上半年，我國新能源汽車的產銷量未超過3萬輛。如作為全國首批新能源汽車示范推廣和私人購買補貼試點城市，深圳的新能源汽車發展一直走在全國前列。截至目前，銷售數量剛過6000輛，與原定在 2015年實現累計產銷量3.5萬輛目標還差81%。2013年財政部、科技部、工業和信息化部、發展改革委等四部委日前聯合下發了《關于繼續開展新能源汽車推廣應用工作的通知》，明確了財政補貼支持推廣應用新能源汽車的具體政策。讓我們對新能源汽車的推廣打破地方保護主義看到了希望。

2.政府作為間接主體的行政性壟斷，它是指政府授予某類企業以壟斷經營權或指定某種產品只能由某類企業經營，政府不直接參與，而由經營主體行使壟斷經營的行為。主要有：行政性公司、國家指定專營、行業壟斷。其中，隨著企業改革即政府部門職能的明確性，行政性公司日益減少。國家指定經營是行政壟斷的除外，在我國主要是指煙草業、鹽、化肥、農藥、農膜等行業。行業壟斷是該行政壟斷的典型代表，它是指國家通過對進入某些行業設置障礙，從而消除或削弱該行業內的競爭。行業壟斷行為基本上都是關系國計民生的基礎設施產業。

近年來，隨著市場經濟的進一步深入發展，行業壟斷又出現兩個最大也是最難解決的問題，那就是關于“醫改”和“教育”問題。所謂醫療改革實際上就是通過職工參加醫療保險，由全社會來承擔原先由國家承擔的責任。可一些地方政府為了自身的利益而強迫職工到指定的藥店購買非處方藥品。這樣就會使其他藥店在競爭中處于不利的地位。對于教育問題，十八屆三中全會的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對全面深化教育領域的綜合改革提出了明確要求。《決定》中明確提出，要發揮市場在資源配置中的決定性作用，要引入市場的機制和第三方力量變革教育，為新一輪的教育改革提供了高屋建瓴的新思路，讓我們對更多的民間資本進入教育從而打破教育行業的壟斷充滿了期待。

二、行政壟斷的成因

關于行政壟斷的成因，理論界各有己見。有的認為：一是受經濟利益的驅動；二是行政機關公務員受“政績”的驅動；三是行政機關及其公務員不合法的行使行政職權；④也有的認為：政府干預主義的行政意識基礎，利益配置不合理的社會經濟基礎，執法分散主義的法制基礎及權利義務不對等的法權基礎。⑤這些觀點都有一定的道理，是從不同的角度給予行政壟斷成因的分析。雖然說法各異，但都在一定意義上表現出了某些合理性。下面我主要從以下幾個方面展開論述：

（一）行政壟斷的產生和形成

1.行政壟斷的產生，行政壟斷是從計劃經濟向市場經濟轉型之后，舊體制遺留下來的問題。改革開放之前，中國實行的是計劃經濟體制。計劃經濟的一個基本特征就是行政壟斷。在幾乎所有的行業，從市場準入，到原材料的提供、價格的制定、產量的規定，都由政府直接規定，政府進行了壟斷。1979年之后，政府放松或放棄了對大多數行業的管制，競爭的局面逐漸形成，社會主義市場經濟體制逐步確立。我國自1978年實行經濟體制改革以來，還是取得了明顯的成效。主要體現在以下幾個方面。首先，政企職責日益分離。國家不再直接經營企業，經濟計劃權由企業依據公司法、企業法及民法通則來行使；行政管理權由國家行政機關統一行使。其次，轉變政府職能，加強宏觀調控。隨著政府職能的轉變，使政府僅限于統籌規劃、總量控制、政策引導、組織協調、提供服務和檢查監督；運用經濟手段和行政手段、法律手段對國民經濟的運行進行宏觀調控。

第三，分配制度，建立社會保障體系。實行新的勞動人士制度和分配制度，據《羊城晚報》2014年10月10日訊，我國收入分配制度改革實施細則獲原則性通過，即是按社會主義市場經濟的原則建立統一的各項社會保障制度的體現。

2.行政壟斷的形成。經濟體制改革僅是一場經濟體制的轉變過程，不可能一蹴而就。1999年黨的十五屆四中全會提出的國有經濟有進有退、有所為有所不為的改革，仍然明確規定對于關系國家經濟命脈領域的一些政府部門必須由國家獨資或國家控股經營。

2001年3月15日，第九界全國人民代表大會第四次會議批準的《中華人民共和國經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》鄭重提出：“健全市場體系進一步開放市場，放開價格，繼續發展商品市場，重點培育和發展要素市場等壟斷行業管理體制改革。破除地方保護主義，廢除阻礙統一市場形成的各種規定。”可見，國家在不斷地推進市場經濟體制的形成。

（二）法律制度上的原因

行政壟斷作為一種社會現象，其產生固然離不開其本身所處的經濟背景；同時，作為一種法律上需規制的對象，與其相關的法律制度的完善有密切的關系。

1.傳統行政法制的立法與實踐。傳統行政法制實踐多體現行政優先和行政的權威性。例如《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》關于各級行政機關對所轄區域內企業的關系，強調了行政機關對企業的管理、控制和干預的權力，而忽視了企業的自主權，從根本上限制了行政相對方的權利、增加了義務，違背了憲法原則的精神。

改革開發以來的立法狀況也表明行政壟斷的不可避免。據統計，我國改革開放以來的立法狀況是：有關經濟管理的占79%，政府行政規范的占4、3%，公民權做出規定的占0、78%，⑥這一統計對我國政府行為規范明顯力度偏小，這對行政主體對行政權的濫用做了良好的鋪墊，使其可以行使嚴重不合理行為而無法懲罰，行政壟斷也在所難免。

2.行政法制不夠完善。行政壟斷所表現出的行政主體濫用行政權力，與行政法的精髓背道而馳，即嚴重違背了“依法行政原則”。具體表現在：

首先，我國立法法、政府組織法等法律、法規對行政主體的職權予以一定的規定，使行政機關進行活動有法可依。但由于相關法的分散性，可能產生對同一行政權的行使，出現相互推委或竟相執法的現象。這樣，就助長了行政壟斷的產生。

其次，某些行政機關制定的規章與國家競爭法相背離。某些行政機關在制定競爭法規、規章的時候，易受各種因素的干擾與誘惑，從而與國家競爭法相違背，造成行政權力的濫用。

最后，行政機關制造新的限制競爭和破壞競爭的行為。行政機關往往依據自身特殊地位，破壞國家法律所確定的競爭秩序，阻礙市場經濟的發展，而在表面上又以“確保競爭”為幌子，行政壟斷的形成就成為情理之中的事情。

三、對行政壟斷的法律規制

（一）規制行政壟斷的立法現狀

行政壟斷作為目前對中國經濟發展危害尤甚的一種壟斷形式，日益引起國家和政府的重視，在走向法治社會的過程中，相繼出臺了反對行政性限制競爭的法律制度。

1.國務院發布的反行政壟斷的規范性文件。1980年10月出臺的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規定》，是我國首次提出的反行政壟斷的規范性文件。同年12月又出臺了《中共中央國務院關于嚴禁黨政機關和黨政干部經商、辦企業的決定》，同時要求工業、交通、財貿等有關部門修訂現行的規章制度，剔除其中妨礙競爭的規定，并授權各地區和各部門根據暫行規定的精神，制定實施辦法，保護競爭的順利進行。2001年4月《關于禁止在市場經濟活動中實行地區封鎖的規定》的發布，對行政壟斷及其處罰措施做了較具體的規定。這些法律、法規的發布，明確了反行政壟斷的任務，應了改革開放的歷史發展。從而有利于規制市場秩序，有利于建立健康有序的競爭環境，在一定程度上制止了行政壟斷的產生。

2.規制行政壟斷的法律。1997年12月頒布的《中華人民共和國價格法》和1993年9月頒布的《中華人民共和國反不正當競爭法》。《價格法》第14條第1款規定了經營者的行為；《反不正當競爭法》第6條規定了公平競爭行為；第7條規定了政府及其所屬部門不得濫用行政權力；第15條規定了限制排擠競爭行為。1999年8月通過的《中華人民共和國招標投標法》也有禁止串通投標招標的規定。這些法律是依經濟發展的客觀需要制定出的，在具體的經濟交易活動中起到了打破限制性經營的行為，為我們在市場中進行公平的競爭創造好的條件，為反行政壟斷打下了良好的法律基礎。

總的看來，我國現行的法律、法規對行政壟斷的規定比較零散和空泛，權威不足。除了在《反不正當競爭法》、《價格法》和《招標投標法》中作了一些規定外，絕大多數適用的是國務院以及各部委頒布的一些行政性法規、規章和政策性文件，不僅效率低，而且層次不一。而且，行政壟斷屢禁不止還有一個重要的原因是法律責任不明確、不嚴厲。

（二）對行政壟斷法律規制的思考

基于行政壟斷的產生，我們知道行政壟斷表現出的突出特征是行政主體濫用行政權力。所以，從根本上制止行政壟斷行為，還有待于我國行政體制改革深化及行政立法力度的加大和其他與行政法相關的法律、法規的實施。

1.遵守依法行政的原則。依法行政原則的基本含義，是指政府的一切行政行為應依法而為，受法之約束。⑦它要求：一要求政府行使權力的所有行為，都必須有嚴格的法律依據，否則就是違法侵權行為而被法院撤消或宣告無效；二是要求政府必須根據公認的、限制自由裁量權的一整套規則和原則辦事；三是對政府行為是否合法的爭議應當由完全獨立于行政之外的法官裁決；四是要求法律必平等地對待政府與公民。⑧這要求對行政權進行有效規制。只有嚴格依法行政，才會正確運用行政權力，而不致出現行政權力的濫用，從而預防行政權力的出現。

2.貫徹《行政許可法》，定于2004年7月1日施行的《行政許可法》第15條二款規定：“地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。”從此條款可以看出我國對行政壟斷的規范更加的具體和明確。除次之外還要充分運用行政指導的作用。行政指導是通過說服、教育、示范、勸告、建議、協商、政策指導、提供經費幫助、提供知識、技術幫助等非強制性手段和方法，以實現一定行政目的的行為。在日本、法國、英國、奧地利等發達國家，行政指導成為重要的行政管理方法，尤其在日本，科學的行政指導有力的推動了戰后日本經濟的發展。2000年在我國新疆、烏魯木齊市工商局運用行政指導圓滿地處理了一起其辦事處限制啤酒銷售的競爭行為，這是運用行政指導方式制止行政壟斷的一次成功實踐。