我國土地征收制度的現狀與改良討論

羅莉

摘要：近些年來，我國土地征收制度在規范層面和人道層面都取得了較大進步，但與西方發達國家相比較，我國土地征收制度仍顯幼稚，并在現實中遭遇諸多困境，比如公共利益界限模糊、補償機制不合理、救濟渠道不充分等。為此，有必要進一步改良土地征收制度，明確土地征收法中的公共利益條款、公平補償條款等，完善土地征收機制。

關鍵詞：土地征收；改革創新；國土資源

1 引言

土地征收必然涉及到征地補償。我國的法律制度確定了土地征收補償制度，保護了失地人民的合法權益，然而，對于那些被征地的個人而言，補償方式和補償標準在一定程度上背離了他們心目中的要求，加之現行的土地征收補償制度已經越來越難滿足現狀的土地征收，導致出現了種種糾紛，政府在面對土地征收過程中面臨著許多的困境，歸納起來，主要有土地制度法律變遷復雜性導致了法律介入難，同時又濫用“公共利益”征收土地導致糾紛與沖突，還有征地補償標準與實際損失不對等的困擾，而且又在土地收益分配中公正缺失和監督不利中導致了矛盾與糾紛，加之農村土地征收補償制度不健全，就會導致了權力落實不到位，保障制度又不太完善，失地農民后續生存艱難等。究其產生的原因主要是土地征收缺乏私法保護，權利保護不到位，農民自身維權能力弱，農民本身的權利意識增強但法制意識淡薄，同時，解決征地補償糾紛存在立法缺陷，土地征收補償私法保護不夠，集體所有土地的主體虛置，土地征收補償政策不夠完善，征地補償糾紛解決機制實施中存在的問題，征拆部門行政行為欠規范，解決糾紛維權之路坎坷。因此，我國土地征收制度亟待改良。

2 我國土地征收補償的現狀特征

2.1 土地征收補償起因于公共利益目的

《憲法》和《土地管理法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。” 土地征收從公共利益的需要出發，因此土地征收補償隨之產生。土地征收補償以個體利益為了公共利益而遭受特別犧牲為前提。只有為了公共利益的需要，國家才可以行使土地征收權。

2.2 土地征收補償起因于合法的公權力行為

土地征收行使征地權的主體只能是國家，體現國家意志，土地征收權的行使，表現為國家依法將農村集體組織的土地征為國家所有這一合法行為。公權力行為導致的土地征收，就應當由公權力給予公平、合理的補償。應當注意的是我國無論《憲法》還是《土地管理法》都是“給予補償”。

2.3 土地征收補償的義務主體是國家

國家作為公權力行使的主體，因其合法征地權的行使所引起的補償責任必然由其自己承擔，產生的糾紛也由各級地方政府裁決。

2.4 土地征收補償的強制性

我國法律規定對土地征收應給予補償，土地征收補償的規定對國家具有法定的強制力，國家的土地征收行為不同于無償沒收，而是按照國家法定的標準有償地強制性進行，土地征收要支付各項補償費用。土地征收補償不是國家給予被征地農民的一種恩賜，而是一種法定的義務和職責。

2.5 土地征收補償對象的特定性

土地征收的標準只能是集體土地和土地上的附著物。其補償對象也只能是所有的被征收土地的集體和個人。

2.6 土地征收補償以實際損失的存在為基礎

沒有實際損失發生，就沒有補償。實際上土地征收導致了集體經濟組織和個人為了公共利益而使自己遭受了特別犧牲，農民以付出了財產和賴以生存的生產資料為代價，理所當然地應得到公平、公正、充分、合理的補償。

2.7 土地征收補償以正當程序為保障

要使失地農民得到及時、充分、公正的補償，正當的法律程序必不可少，特別是土地征收補償所涉及的補償標準、評估程序、聽證程序、監督程序、裁決程序以及救濟程序等。

3 我國土地征收制度存在的問題

3.1 征收法中的公共利益條款存在缺漏

一是公共利益界定模糊，給政府尋租留有大量空間。公共利益這一概念較為抽象，具有不確定性，內涵外延均存有爭議，自提出至今就沒能達到一致認同，在認知時常常會與國家利益、政府利益及集體利益等相混同。加之公共利益實則無法與商業利益截然分開，在現實生活中，以獲取商業利益或利益集團的利益為目的的征收時常打著公共利益的幌子進行。法律存在的明顯缺漏應對此類現象的出現負主要責任?，F有立法中的公共利益條款未對公共利益的內涵進行進一步界定，條文中既沒有列舉說明公共利益類型，也未作出排除性規定，賦予行政機關過大的行政裁量權，給政府尋租留有大量空間。

3.2 補償條款存在明顯瑕疵

在征收中，若將公共利益這一目的要求看作是公民財產權利保護的第一道屏障，那么征收后的補償與救濟也實為法律不容跌破之底線，但現有的補償機制明顯不合理。集體土地補償標準的規定不夠全面，且現有補償標準過低?！锻恋毓芾矸ā分幸幎?，征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物的補償費，其中土地補償費和安置補助費規定有計算標準，而關于土地上的附著物和青苗費的補償只規定了“ 由省、自治區、直轄市規定”，缺乏國家層面法律的明文規定。眾所周知，除土地外，地上的房屋也是農民最為珍視的財產，《土地管理法》將包括房屋在內的地上附著物的補償交由地方自行規定，將很難達到公平補償標準，無法使被征收的農民重建或購置到同等質量、同等居住條件的房屋。另一方面，《土地管理法》所采用的補償標準仍然是1953 年《征用辦法》中的“ 產值倍數計算法”，是與市場無關的政策性價格，土地真實價值和潛在價值未被考慮在內，帶有濃重的計劃經濟體制色彩，常常因達不到被征收人的預期標準，成為矛盾激發的導火索。

4 我國土地征收補償制度的改良思路

4.1 確立市場定價的補償原則和價值評判體系

集體土地不能直接進入土地一級市場交易，存在如何確定集體土地市場價格的問題。對城市周邊的集體土地，包括城區范圍的“城中村”，其價格的確定可比照同地段的國有土地價格來確定。對遠離城市的農村土地，可以通過農民和政府的平等協商、談判形成市場價格。

4.2 嚴格界定公益性用地范圍，逐步縮小征地范圍

集體土地征收權的運用應限定在公共利益的范圍之內。符合規劃、經過批準的非公益性建設項目占用農民集體土地時，這部分土地可以不采取征收的方式，允許農民以集體土地入股的方式參與開發和經營，保障農民的收益權。

4.3 建立和完善集體土地征收補償程序。

集體土地征收與集體土地上房屋拆遷程序的法律規定目前缺位。在集體土地征收立法中必須明確征收的程序及違反征收程序的法律后果。建立征地補償安置爭議協調裁決制度，提供完善的救濟途徑，保證被征地農民的知情權和參與權，有效保護農民的利益。

5 結語

土地制度改革不同與其他，任何小的變動都會引起社會的“震動”，引發諸多難題。堅持征收的公共利益目的和公平補償原則，建立起健康有序的土地交易市場，并通過民主參與程序保障政府行使征收權和規劃權的合法性與合理性，多管齊下，讓中國走上理性發展軌道。

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