對我國排污權初始分配模式的思考

摘 要 排污權交易制度是一種新型的控制污染、改善環境的政策制度，交易模式的選擇是排污權交易市場構建中的重要因素，特別是在排污權初始分配的方式上的選擇直接影響到排污權交易的有效進行，因此對其進行認真分析和研究很有必要。文章通過對排污權的性質進行分析并探討了排污權初始分配不同模式的利弊，試圖尋找一種有利于提高排污權交易的效率的分配模式，并對進一步完善我國排污權交易市場提出了一些建議。

關鍵詞 排污權 初始分配 免費分配

作者簡介：梁卓，對外經濟貿易大學。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-190-02

排污權交易制度作為一種新型的環境保護政策，在歐盟和美國已經有了多年的實踐。早在1968年，美國的經濟學家Dales在他的《污染、產權與價格》 一書中提出了通過可交易的排污權用來緩解環境污染問題的想法，美國國家環保局最先利用了這項制度并在大氣污染的控制上取得了明顯的效果，后來這項制度被德國、澳大利亞、英國等國家引入并付諸實踐。雖然這項制度在各國逐步建立和推廣，但在具體實踐中如何分配排污權的問題仍存在爭議，排污權的初始分配不僅是一個技術問題，也是一個法律問題。何種分配制度能夠更有效地配置資源、發揮效用，更好地適應我國國情，是值得我們深入探討的問題。本文正是以此為研究對象，以期找到一種合理高效的分配方式，希望能對我國控制污染、保護環境的實踐工作有些幫助。

一、 排污權和排污權交易

（一）排污權的基本概念

學界對于排污權沒有一個統一的定義，有學者認為排污權是一種環境權，是單位和個人在正常的生產生活活動過程中向環境排放必須和適量污染物的權利 ，也有學者認為排污權是指排污者在環境保護監督管理部門分配的額度內，并在確保該權利的行使不會損害其他公眾環境權益的前提下，依法享有的向環境排放污染物的權利 。

在筆者看來，在前工業時代，人類排放的污染物并未超過環境的自凈能力，也就不存在排污權的問題。但隨著人類工業化進程的加快及人口爆炸式的增長，人類排放的污染物遠超過環境能承載的數量并且威脅到了人類的生存，者才有了政府用強制手段規范人們排污行為的必要性，排污權才逐漸成為爭議的焦點。

由于對排污權的認識不同，排污權的法律性質也可以從不同角度來加以理解。

首先，排污權的存在使得其權利主體可以對容納污染的環境容量享有占有、使用和收益的權利，體現了權利主體的經濟利益。這種權利的實質是一種用益物權，在這一權利項下權利主體獲得了向環境排放污染物的許可，從而能夠開展企業的生產活動并從中獲益。

其次，排污權只是基于國家對污染排放的行政許可所獲得的附屬性財產權，這種權利受到了限制，其對抗政府與第三人的效力有限。因此，排污權往往在公權力或他人的請求權面前表現得比較弱勢，而政府限制或收回排污權的條件或事由卻寬松得多。即便環境污染在可接受的范圍內，政府也可以采用更嚴厲的減排措施進一步限制排污權。

再次，排污權是一種法定的權利。在排污權交易制度下，國家在控制著社會最優污染水平，并據此規定了企業的排放權。企業可以根據自身污染治理成本來自行決定是否進行排污權的交易，但是排污量一旦超過說擁有的排放配額，企業就會依法受到懲罰。

（二）排污權交易的基本內容

排污權交易是指在一定區域內，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調劑排污量，從而達到減少排污量、保護環境的目的。排污權交易的主要思想就是在滿足環境質量要求和確定污染物排放總量的前提下，建立合法的污染物排放權利即排污權，并允許這種權利像商品那樣交易，以此來進行污染物的排放控制。

從本質上來看，排污權交易是一種民事法律行為，是平等的民事主體之間交易排污配額的行為，但是，由于涉及到對于環境的保護問題，排污權交易是難以離開政府的積極參與的。包括對于排污權的初始分配、交易過程中的監督等在內的很多環節都離不開政府有關部門的有效參與，因此，排污權交易還具有一定的公法性質。

二、常見的兩種排污權初始分配方式

到目前為止，排污權的初始分配方式主要是免費分配和公開拍賣兩種。 本文將分別闡述這兩種分配方式的具體做法及其政策效應，并進行比較，希望能夠對于我國當前的排污權交易試點工作提供參考。

（一）初始分配中的免費模式

排污權初始分配的免費模式即排污權管理部門按照確定的、公開的標準將某一區域內的某種污染物排放總量分割成一定的份額，并將其免費分發到當地的排污企業。在這種模式下，企業無需為此付出成本。基于免費分配這一模式，學者們曾提到幾種不同的分配規則，一種是根據現實產量水平來進行分配，即管理部門按照總量指標和預計的產量水平，計算單位產量的允許排污數量；還有一種稱為成本效率標準的分配模式，以排污企業的治污效率為依據，治污邊際成本較低的企業分得的排污權較少，而治污邊際成本較高的企業分得的排污權較多；還有學者提出了按照非經濟要素標準將人口、國土面積等非經濟要素作為排污權免費分配的依據的建議。美國在控制國內二氧化硫排放量的實踐中所采用的是依據歷史產量或排污水平來進行分配的方法，即管理機關在總量控制指標下，根據現存企業某一歷史年份的產量或排污量直接進行分配。

（二）初始分配中的有償模式

有償分配的模式主要包括政府定價出售和拍賣。定價出售的方式有點類似于排污收費或者排污稅，管理機構不必給企業設定初始的分配比例，而是給企業排放的污染物設定一個價格，這個價格也可以稱為排污權交易二級市場上可利用的一個重要依據。而拍賣的方式有很多種，在一些國外的市場上特別是歐盟溫室氣體排放權交易市場提議采用拍賣的方式甚至100%的比例出售排放權，雖然現在仍然沒有完全將這種大膽的想法付諸實施，但也表明了人們試圖利用市場的手段來配置資源的決心。

三、免費模式和有償模式的利弊

免費分配模式與有償分配模式最根本的區別在于，企業在獲得排放配額的同時要不要支付一定的成本。在對于資源的配置和環境的保護上，兩種分配模式各有利弊。

（一）免費模式的利弊

在免費分配模式下，企業并不需要支付任何成本就能夠在初始分配中獲得排放配額，從另一種角度看，由于可以將剩余的排放權放到二級市場上出售和獲利，實際上是增加了潛在的一筆資產。所以，這種分配模式很容易被企業所接受。

但是有許多人對于這種分配方式表示了自己的擔心， 他們認為這種分配方式主要是依靠政府行政手段的支持，因此會有出現尋租行為的危險。尋租行為會嚴重打擊企業對于排放權交易的熱情，使得企業不愿意積極進行污染的減排，降低排污權交易的效果，那么試圖通過利益的激勵促使企業減排的愿望就無法實現了。

（二）有償模式的利弊

在有償的分配模式下，企業能夠向環境排放的額度是需要支付相應的對價才能得到的。我們在前面介紹這種分配模式時提到，由政府環境管理當局制定交易價格無法真實反映企業的供求狀況，歪曲市場價格。因此，現實中往往是通過拍賣的方式把排放權出售給支付高價的企業。在這種模式下，企業不得不以一定的成本購買排放配額，結果將會使企業更加重視所獲得的排放配額，控制企業排放量，不斷研發新的減排技術，降低成本，同時在二級市場上可以更有效率地進行交易，最終達到控制污染、保護環境的目的。

但是，這種模式增加了企業的生產成本。在拍賣模式下，企業采用的往往是一級密封價格拍賣方式，在出價之前并不了解整個一級市場上的供求狀況，只能試探性地出價并以最高價取勝。這樣的購買方式看似符合市場規律，但實際上未必比由政府制定交易價格更能反映市場需求，對于企業來說明顯失去公平性可言，會打擊企業參與排污權交易的積極性 。

同時，由于企業不得不購買昂貴的排放權，其生產成本會增加，降低在市場經濟中的效益，為了彌補自己的損失，生產企業必然會把這種成本轉嫁給最終的消費者身上，要求企業在排污的同時支付費用補償社會的設想就會落空。

另外，有償分配排污權同樣不能避免管理成本的上升和尋租行為的出現，特別是拍賣的方式需要政府相關部門付出很大的人力、物力、財力，而政府負責拍賣的工作人員如果沒有有效的監督，也同樣可能會像免費模式中一樣出現尋租的行為。

四、我國應采用免費模式為主的分配方式

排污權在初始分配上不同模式的利弊在前文中已經有了比較深入的分析，具體到我國來說，筆者認為在當前應當采用免費模式為主的分配方式。

首先，由于當前各國對于排污權交易的政策法規并不統一，企業所承擔的減排導致的成本也是不同的。在這種情況下，如果我國采用拍賣的分配方式要求國內企業購買排污配額，會削弱國內企業的國際競爭力。我國應當考慮采用免費模式為主的分配方式，使我國企業更好地參與國際競爭。

其次，雖然我國提出排污權交易的概念有了一段時間了，但是有償排污、排污收費的觀念并不是完全被企業所理解。免費模式不需要企業支付額外的成本就能獲得一定額度的排放權，甚至可以在有效減排的情況下出售剩余的排放權，從而獲得一定的經濟利益，因此比較能讓企業理解和接受。

再次，免費模式可以避免給排放權定價的問題，避免了分配排放權的部分障礙，同時免費模式還能降低初始交易的成本。這種分配方式對于在探索中發展的我國排污權交易制度而言，比較適合當下的國情。

不可否認，免費分配模式自身也存在不少的問題，但是為了在我國盡快地建立一個有序、高效的排污權交易市場，充分發揮這項制度的優勢，筆者認為我國還是應采用免費模式為主的分配方式。

五、結語

初始分配是排污權交易制度有效運行必不可少的一環，初始分配模式的選擇對資源的有效配置和排污權交易有重要影響。在我國建立排污權交易制度的進程中，應提供一種適合我國具體國情的分配模式。本文通過對于排污權、排污權交易和初始分配幾種不同模式的系統分析，認為免費模式為主的分配方式更加有利于我國排污權交易制度的建立和有效運行。由于我國在相關法律法規、政策制度等方面還有不少問題，有必要進一步改進和完善，以營造一個良好的社會法律環境，促進排污權交易制度的建立和完善，從而更加有序高效地控制污染、改善環境，維護我們賴以生存的家園。

注釋：

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