論濕地名錄制度構建中的問題與對策

姜文　田信橋

摘 要 《浙江省濕地保護條例》出臺后，確保該法規執行效果的基礎性條件即在于名錄制度的建構。沒有濕地保護名錄制度的支撐，濕地保護條例也多半是形同虛設。因此，我們認為，建立濕地保護名錄制度，不僅能有效地實現濕地保護的地方立法目的，而且也是濕地資源獲得有效保護的基礎。但在實踐中，濕地名錄制度的建構，尚存在一系問題。如“濕地”自身的法律含義不清晰、濕地名錄申報程序設計混亂、規范設置單一且缺乏統一的體系化的規范系統。因此，有必要重新反思濕地保護的相關制度，并有效解決這些問題。

關鍵詞 濕地 名錄制度 問題

基金項目：浙江省新苗人才計劃基金資助項目（2013R412022），浙江農林大學創新創業訓練計劃基金資助項目（201208001）的階段性成果。

作者簡介：姜文，大學本科，浙江農林大學法政學院環境法研究中心，研究方向：環境法；田信橋，浙江農林大學副教授，主要從事環境法、行政法等研究工作。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-050-03

浙江省地處沿海，受氣候和地形因素影響，濕地資源總量豐富類型多樣。除水田濕地外，全省濕地面積總計111.01萬公頃，占國土面積比例達10.9%。但由于濕地利用方式的不合理以及濕地保護意識的淡薄，濕地正面臨著一系列的威脅：灘涂圍墾和濕地保護矛盾沖突、水質污染嚴重、濕地功能退化、生物多樣性減少、水土流失等。《浙江省濕地保護條例》（以下簡稱條例）出臺為解決濕地問題提供了新的契機，如何發揮《條例》的應有作用，理清什么是濕地？《條例》保護的是哪些濕地？即建立濕地名錄制度，成為當下迫切需要解決的一個問題。

一、濕地名錄制度構建中存在的主要問題

（一）“濕地”的法律性質不統一

社會科學領域界定濕地法律概念時一方面要借鑒自然科學對濕地這一特殊資源類型的概括，另一方面要考慮到對濕地如何進行管理和保護。《條例》中第三條將濕地定義為“濕地，是指天然或者人工形成、常年或者季節性積水、適宜野生生物生長、具有較強生態功能并列入縣級以上人民政府保護名錄的潮濕地域。”條例中以系統論的方式從水文、土壤、生態特征三個主要要素對濕地進行抽象定義，缺乏以列舉的方式對需要保護的濕地類型予以說明導致濕地的外延不明確，同時條例中規定濕地需具備“較強生態功能”，但現有的法律體系中未對“較強生態功能”做出法律解釋，也不符合法律術語的規范性。濕地法律性質界定的不足，導致無法厘清濕地的內涵與外延，將導致部分濕地不能得到法律的有效保護；執法者和管理者無法明確管理對象，阻礙濕地保護管理工作的開展，濕地立法目的難以實現。

（二）濕地名錄申報程序設計存在漏洞

條例中第14條中指出“設區的市、縣（市、區）人民政府林業主管部門應當會同有關部門根據濕地保護規劃以及經濟社會發展和生態環境保護需要，提出需要保護的濕地名錄，報本級人民政府批準公布。”條例尚未明確申請登入濕地保護名錄的原則、程序、標準、制度等，致使《條例》在執行過程不具備較強的可操作性。在濕地調研的過程中發現，《條例》出臺后地方政府申報登入濕地保護名錄的積極性不高，相關申報工作開展情況滯后。積極申報登入濕地保護名錄的地方政府，無非是受到兩大利益驅動，一是希望得到浙江省政府的項目資金，二是需要濕地品牌發展旅游。《條例》中關于申報濕地登入保護名錄中采取主動申報方式，即申報主體根據條例精神指導，根據當地濕地保護規劃、社會經濟發展以及生態建設需要，進行選擇性申報，在目前生態讓位于經濟的格局下，申報工作由地方政府主導，單一采取選擇性申報方式，這意味著《條例》不能有效的發揮其保護濕地的應有作用，同時受認知因素及地方行政勢力等因素影響，可能出現具備了登入《條例》條件，應當登入縣級人民政府保護名錄的濕地尚未納入《條例》的調整范圍，因此在實際的執行過程中濕地的范圍及其容易被人為地縮小，出現“該保而未保”的局面。

（三）相關配套制度的缺失

制度建設是濕地保護工作得以順利開展的保障，但現行保護模式下，僅能容納實踐理性。只有完善相關配套制度，才能培養全社會的生態自覺，才能使《條例》成為保護濕地的制度保障。

首先，濕地申報工作的開展呈現封閉性的特點。由于濕地的申報與評定以政府為主導，長期以來缺乏社會的積極參與，難以保證期科學性，也導致了公眾參與濕地保護意識淡薄。政府在濕地保護中應該更多的是一個組織者、參與者，通過政搭建政府、學者、普通群眾三方平臺，匯聚來自管理層、學術、公眾的三方智慧，提高濕地保護工作的科學性，激發全社會保護濕地的“生態自覺”，真正實現濕地的可持續發展。其次，濕地保護相關制度和名錄體系建設滯后。濕地保護工作的開在需要在分析、總結、吸收、借鑒以往分類方法存在的優劣的基礎上，構建一套具有浙江本土化的分類體系。在分類標準上必須統一標準，避免個人的主觀臆斷和情感因素的影響，規范濕地管理，做到客觀、公平、公正。再者，缺乏統一、體系化的名錄評價體系。對提交登入名錄的濕地的綜合評價，目前僅僅只有幾個寬泛的要求，并未做到指標的量化，無法科學的鑒定需要保護的濕地是否具備登入名錄條件。摒棄以往當一定性式的評價方式，根據濕地的生態屬性和社會屬性，全面考慮，以定性和量化為主要評價方式，構建一套綜合、標準、規范評價體系。最后，濕地分級申報與地方利益交錯，使申報呈現地方主義色彩。為了保證地方利益，在各級的名錄申報與評定過程中。地方不同的利益群體通過自身的影響力來改變或者影響名錄的申報與評定，越是低層次的名錄，這種現象越是明顯。同時在申報和評定的過程中，部分行政權力干涉過深，導致了濕地申報工作被輕視、忽視、左右或者是缺乏專業性，較大程度上影響申報和評審的科學性和公正性，最終將導致名錄申報與評審的權威性和保護的積極性。

二、構建濕地名錄制度的對策

（一）統一“濕地”的法律含義

濕地一詞最早出現于1956年美國魚和野生動物管理局《39號通知》，隨后歐美國家其他的學科領域開始了對濕地定義開展了研究，為各國所普遍接受的是《濕地公約》中關于濕地的定義。浙江省在定義濕地時，首先應該遵從《濕地公約》中濕地的定義，其次根據濕地保護實際、國民經濟和社會發展需要來科學定義濕地，《條例》在界定濕地定義應在如下方面改進：

1.保持與《濕地公約》的相對一致性

《濕地公約》關于濕地定義被締約國參考或直接引用，具有一定的權威性。隨著生態保護意識的增強和專家學者的呼吁，我國加快濕地立法的進程，《濕地法》的出臺已經初見端倪。中國作為公約的締約國，已經接受了公約中關于濕地的定義，并且在一些法規中也直接運用了公約中濕地的定義。《條例》中濕地定義與公約保持相對一致性，不僅有利于提高濕地法律定義權威性、科學性、專業性，也有利于保持與國家層面對濕地認知一致。

2.采取抽象式定義和肯定列舉式定義相結合的濕地定義方式

分析國外或國內部分省的相關濕地立法實踐，不難發現各個地區都是根據本國或者本區域內的濕地現狀，從管理目標和保護利用角度出發，在濕地立法時先對濕地給出一個相對抽象的定義，然后在這一基礎上采用肯定式的列舉法逐一列出該法所要調整的濕地類型。明確法律調整范圍，做到了濕地概念的寬嚴相濟 ，界定濕地的內涵與外延。條例中關于濕地的定義采取了抽象定義，在實際操作中容易受認知因素和情感因素影響，難以做到濕地認證工作的科學性、權威性、公正性。界定濕地概念時，浙江省應該根據濕地保護現狀，提出需要保護的濕地類型，并在立法時予以明確，同時剔除不具備規范性的法律用語。這樣的定義方法可操作性強，也具有一定的彈性和靈活性。

3.重點突出對灘涂濕地和水田濕地的保護

浙江省沿海、沿江自新中國成立以來截止2004年底共圍墾灘涂面積282萬畝，《浙江省灘涂圍墾規劃（2005-2020）》中明確了全省適宜圍墾的面積約為262萬畝。灘涂圍墾是直接導致湖泊濕地和灘涂濕地面積急劇減少，直接影響濕地面積總量，對灘涂濕地的保護構成了嚴重的威脅。

水水田濕地具有較高的生態價值和經濟價值，不僅提供人類的糧食，而且在提供生物棲息地、調節氣候和固定二氧化碳等方面具有重要生態功能。水田濕地面積占全省濕地面積的52.3%，因經濟建設和基礎設施建設，水田濕地面積減近年來不斷的縮小。保護水田濕地在濕地保護格局中具有重大的戰略意義。《基本農田保護條例》中雖然已經對稻田予以保護，但是鑒于稻田在浙江省濕地格局中的重要性，應該予以雙重保護。

鑒于水田濕地和灘涂濕地的開發現狀和保護現狀，結合其在濕地保護格局中的重要性，應該予以重點的關切，重點列入《條例》調整范圍。

（二）完善濕地名錄的申報與審核程序

濕地名錄的申報和審核工作的科學性、公平性、公正性直接影響著《條例》作用的發揮，完善相關程序對濕地保護目標的實現顯得極為重要。

1.完善申報方式

《條例》出臺后濕地保護名錄采取主動申報的方式，該方式如果執行得當有利于濕地保護工作的開展。但也存在一個隱患，各級政府由于追逐經濟效益，對于某些符合申報條件，并具有較高生態功能的濕地，地方政府采取少報或者不報，制約濕地保護工作的開展和《條例》作用的發揮。在申報過程中，應該采取地方政府主動申報和強制申報，對應申報而未申報的濕地采取強制申報，兩種申報方式相結合，既尊重了地方的自主性，同時又能有效的避免地方政府的不作為。

2.健全審核程序

浙江省尚未出臺關于濕地名錄審核程序的相關規范性文件，審核程勛并未得到相關的規范。審核程勛不規范，標準不統一，審核工作的效果勢必缺乏科學性、高效性、公正性。審核程序應該從以下的三個方面健全：其一，明確審核主體，審核主體應該由政府、專家學者、公眾三方組成，從民間、學術、管理層三個角度匯集三方智慧，提高審核主體的科學性；其二，明確審核內容，一審申報濕地是否具備申報條件；二審申報濕地提交材料是否真實、有效；三審申報濕地是否需要登入保護名錄；其三明確審核方式，對于申報濕地的審核，應該采取材料審查和濕地審查相結合的方式，確保審核結果的質量 。

3.構建濕地評價體系

對需要保護的濕地的評價指標目前僅僅只有幾個定性的要求，并未做到指標的量化，無法科學的鑒定需要保護的濕地價值。構建一套綜合評價體系，拋棄以往定性式的單一評價方式，采用一套更加標準、規范的濕地保護評價體系，根據各種濕地的特性，綜合考慮，以定性和量化的雙重評價方式，使濕地評價簡易化，指標化，科學化。

（三）構建濕地保護名錄制度

浙江省開展的相關濕地保護工作僅僅從單一部門或單一資源要素角度來對濕地進行管理和利用，而濕地因其生態系統的復雜性、多樣性等特點，現有的管理模式難以適應濕地保護和利用工作的要求，導致針對濕地采取的保護管理措施不協調、不科學、不系統、不全面，導致濕地的保護管理的實際效果與預期相差甚大。⑩如果不改變當前的管理模式，采用生態系統綜合管理的辦法把濕地的保護管理工作納入綜合管理，立足于濕地保護的現狀以及濕地系統的綜合性、復雜性等特點，發揮多部門聯動管理優勢，采取有效的保護措施，難以實現濕地保護的目標。

濕地保護名錄制度提出是源于我省多年的濕地保護與管理的實踐經驗，通過建立名錄制度的方式將需要保護的濕地納入濕地保護名錄之中，以名錄的形式加以規范，通過建立濕地名錄體系、申報評審標準、名錄申報制度、濕地管理等制度，克服現有保護措施的不足之處，以達到保護和科學利用濕地的目的。

濕地保護名錄制度其本質是生態系統綜合管理，移植世界文化遺產和非物質文化遺產的保護的實踐中的名錄制度建設，以名錄的形式對濕地加以保護和管理。建立濕地保護名錄制度的有利于：（1）推動我省濕地的保護、管理、搶救工作的開展；（2）普及濕地知識，加強人們對濕地保護的自覺性；（3）鼓勵公民、企事業單位、社會全體、科研單位以及其他組織積極參與濕地保護工作；（4）履行《濕地公約》，增強人們對濕地認知，促進濕地交流工作的開展；（5）克服現有管理模式的弊端，以名錄的方式管理濕地，采用綜合管理的辦法，通過建立統一的標準和規范，實現濕地管理的科學化、制度化。

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