我國農村公共產品供給問題研究

李華琴　陶倫康

【文章摘要】

農村公共產品及服務的有效提供，對于改善農民的生活和生產環境，增加農民的收入以及發展農業生產具有重要意義。因此，對農村的公共產品所存在的問題的分析，以及解決我國農村公共產品問題的有效對策的研究就顯得至關重要。

【關鍵詞】

農村；公共產品；供給；對策

農村公共產品指的是在農村范圍內的、相對家庭或農民自己消費的“私人產品”而言的產品與服務、用來滿足農民的生產、生活的公共需要。農村公共產品是農村居民生存與發展的重要基礎，但政府卻把大部分的公共產品以及有限的財力都投向了城市，最終導致了我國城鄉公共產品供給的失衡。

1我國農村公共產品供給存在的問題

我國長期實行非均衡的發展模式，導致我國出現城鄉分割的二元經濟結構的問題，同時也不可避免得造成了我國農村的公共產品的供給存在著諸多的問題。

1.1農村公共產品供給總量不足

多年以來，我國對農業基建投資都是處于偏低的狀態，從1978至1998年數據顯示來看，我國農業基建投資僅為994億元的總額，僅僅只占同期的國民經濟各行業的基礎建設投資的1.5%。

首先，我國農業出現基礎設施投入嚴重不足的問題，農業科技的投入也存在嚴重不足的問題。關于農業基礎設施方面上的投入也一直都是處于偏低的狀態，農村基礎建設支出占全國的基礎建設支出的比重也是一直處于低迷的狀態，即徘徊在20%以下。例如，2005和2006年農業基本建設支出僅各為512.63億元、504.28億元。

其次，農村的公共衛生和醫療保健工作十分的薄弱。在2009年底，設衛生室的村數占行政村數的百分比仍為90.4%

1.2農村公共產品供需結構失調

對于我國農村的公共產品供給所存在的問題不僅僅是反映在供給總量上的嚴重短缺，而且也表現在供需結構的嚴重失調。在經濟利益以及政績考核的驅動下，我國地方政府片面熱衷那些見效較快的短期的公共項目。我國地方政府不愿提供農業科技的推廣和應用、農業發展的綜合規劃以及信息系統等“軟”的公共產品。但是對于上級所要考核的建設防洪防澇、建設交通道路、改造農村電網等“硬”的公共產品卻想方設法組織資金來加以實施。

1.3農村公共產品供給渠道單一

在農村稅費改革后，農村逐漸取消了“三提五統”等農村的公共產品供給的自籌制度，從而取締了我國向農村“轉嫁”公共產品的供給資金的制度，同時也切斷了我國傳統的主要資金來源渠道。依靠政府支出已經成為解決農村公共產品供給資金來源的唯一渠道。因受產權界定及政府政策的影響，私人投資也很難大規模的進入我國農村的公共產品的供給領域。所以，這種單一的供給渠道嚴重限制了我國農村公共產品的供給。

2我國農村公共產品供給問題的原因分析

實際上，我國農村的公共產品的供給不足的原因是有很多方面的。

2.1實行二元公共產品制度

二元經濟是我國一種典型的經濟特征，和二元經濟體制相適應又形成了城鄉差別的差異性公共產品供給體制。即城市所需要的資金主要由財政預算安排，所需要的公共產品則由政府包攬供給。而我國農村公共產品主要表現為政府供給缺位嚴重以及制度外供給，所以導致我國農民大多是由自己以上繳稅費的形式來負擔生活、生產所需要的公共產品，我國的農村公共產品的基本的特點表現為數量嚴重短缺、質量低，政府在農村公共產品的供給上的職能也是缺位的。

2.2實行“自上而下”的供給決策機制

我國“自上而下”的農村的公共產品的供給決策機制是指由上級政府做出我國農村公共產品的供給決策。所要提供的農村公共產品供給的品種及數量也是由“上級”來決定的，并且公共產品真實的需求的信息表露機制無法建立起，以致于大多數的農村社區的真實的需求意愿不能夠真正得反映出。最終將會不可避免地導致農村公共資源籌集和使用的失衡。表1顯示2008-2012年中央和地方財政收入及比重情況。

2.3基層財權與事權不對等

自1994年的分稅制改革以來，我國財政實行的是“財權上升，事權下放”的政策，導致地方的職能越來越多，與事權相對應的財權卻越來越小，最后出現財權與事權嚴重不對等的現象。現行體制下，雖然中央與地方劃分了財權，但事權仍然是交叉模糊的，尤其是在農村的公共產品和服務的供給方面，地方政府也因資源分配存在著非農的偏好以及財力限制的原因，最終無法避免造成了減少支援農業的數量，同時帶來政績的農村公共產品很難有效被提供的現象也相繼出現了。因此，我國的農村公共產品的供給呈現出的體制外的供給造成了我國農村公共產品供給問題重重。

3解決我國農村公共產品問題的有效對策

現階段，要想有效地緩解我國農村公共產品供給出現的普遍短缺的問題，其中最為關鍵的是要創新我國農村公共產品的供給制度。

3.1加大對農業和農村的投資力度

我國農村公共產品的供給問題要想有效解決，取決于我國政府對農村的公共支出的政策支持，要不斷加大對農村、農業的投資力度，以最終實現財政支農的有序增長，關鍵是要做到以下幾點：

首先，應提高我國財政對農業的投入總量。目前來看，我國財政對農業投入的比重過低，從1978年到1990年的數據可以看出，1978年的31.4%到1985年的19.6%，再到1990年的17%，雖然1997年略有上升，但也僅為17.6%。因此，我國應該加大對農業發展方面的投入力度。

其次，進一步集中我國分散的財政支農的投入，能夠更加完善我國政府的財政支農資金的管理體制。要想對農業的公共投入力度更加有效的被提高，就應該整合現有的農業項目、資金，從而最終形成相對集中的農業的公共投入。

最后，應該積極探索出增加農業支農投入的新模式。一是要完善貼息制度；二是要通過制定比較優惠的農業投資政策；三是要探索資本營運以及農業資源開發的有效形式。

3.2改革農村公共產品供給的決策機制

現行我國的農村的公共產品供給的“自上而下”的決策機制，忽視了農民對公共產品的真實需求，所以要從“自上而下”的決策機制轉變為“下-上-下”式的決策機制。該機制應充分尊重廣大農村居民的需求意愿，以保證我國農村的公共產品及服務供給的有效性。

首先，應該不斷加強我國農村基層民主制度的建設，使得我國多數居民對公共產品的需求偏好能夠真實有效的表達。其次，要階段性地向農村征集關于農村公共產品供給的建議，并形成政府和農村居民共同的決策模式。最后，要完善干部政績的考核評價機制。

3.3實行農村公共產品供給主體多元化

為了我國的農村公共產品供給的有效性能夠增加，我國農村公共產品的私人供給的機制應該建立起，從而開創我國的農村公共產品的供給主體多元化的新格局。具體做法是政府與私人部門簽訂合約，由私人部門來管理及供給公共物品，但政府擁有所有權。因此，將一些公共產品轉為私人產品，利于解決我國農村的公共產品供給機制的失衡問題，并且也有利于提高我國農村公共產品籌資效率。

3.4建立和完善政府間轉移支付制度

分稅制改革以后，中央、省、市級政府財政集中度比較高，在調整財政利益的過程中對鄉鎮財政的利益考慮不夠，并且我國農村的公共產品的供給陷入停滯狀態。所以，建立和完善政府間對農村基層財政的轉移支付體系就顯得尤為重要。最后，應該構建縱向與橫向相結合的轉移支付模式，以實現地區間財力水平的相對均衡。

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【作者簡介】

李華琴（1989-），女，江西吉安人，財政學碩士研究生，主要從事財稅政策研究；

陶倫康（1971-），男，河南信陽人，法學博士，教授，主要從事財稅立法研究。