國家安全與發展戰略視野下國防動員的法制理念創新

摘 要 本文以當前面臨日益復雜的國家安全形勢和應對非傳統安全威脅的現實需求為研究背景，從當前國防動員法制體系發展實際需要出發，試圖研究國家安全與發展戰略視野下國防動員法制理念的薄弱點，并創新完善符合我國國情軍情的國防動員法制理念，使新形勢下我國國防動員法制建設不斷創新發展。

關鍵詞 國家安全 發展戰略 法治理念

作者簡介：劉蕓冰，解放軍西安政治學院研究生管理大隊學員十八隊學員。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-137-02

黨的十八屆三中全會提出：“要提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序；要改進社會治理方式，激發社會組織活力，創新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系，設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰略，確保國家安全。”會議精神表明，黨中央、國務院清醒地看到日趨激烈的國際競爭帶來的嚴峻問題，清醒地看到我國發展中的困難和風險，除軍事安全等傳統安全，恐怖主義、自然災害等非傳統安全外，最近發生的監聽門事件、昆明3·01暴力恐怖案件等也涉及安全范疇。國防動員的功能發揮，就是要通過應戰為主，平戰兼容，戰時應戰，急時應急來促進經濟社會發展，維護國家穩定和社會安定、保障國家安全環境。然而在新世紀國家安全形勢的大環境下，公民對國防動員法制理念日趨薄弱，不能正確運用現有政策規章和法律制度處理國防動員“應急”與“應戰”行動中各種利益關系，因此，進一步創新完善符合我國國情軍情的國防動員法制理念，促使新形勢下我國國防動員法制建設創新發展顯得尤為重要。

一、我國國防動員法制理念滯后的原因

（一）國防動員重視動員效率而忽略過程公平

隨著國家大安全觀戰略的確立和安全內涵的擴大，國防動員除了擔負保衛國家主權和領土安全完整的任務，還兼顧執行政治、經濟、文化、信息、環境等領域，打擊恐怖活動、抗擊自然災害、維護社會穩定等非戰爭應急行動。

為確保及時高效動員足夠數量規模的人力、物力、財力資源，在國防動員活動中，國家賦予了動員權力主體很大行政權力，而對被動員人的權利進行了各種限制，并為違反動員義務設定了很多法律責任。這就導致在國防動員活動實施過程中，動員主體為了“應急”、“應戰”的需要可能出現違規動員、違法動員、過度動員、肆意侵犯被動員人合法權益的行為，嚴重影響動員活動中的公平正義，背離社會基本的價值追求。而國防動員法律制度完善則可以通過對動員主體動員權力的限制改變單向的法律責任設定模式，在對被動員人進行嚴格的責任設定時，也對動員主體違反動員規定，違規違法動員進行嚴格的責任追究，確保在動員活動中維護應有的公平正義價值追求。

（二）國防動員重視義務履行而忽略權益保障

由于國防動員活動涉及軍地雙方，利益關系復雜，為確保及時高效動員足夠數量規模的社會人力、物力、財力資源，在動員活動中，國家通過立法賦予了動員權利主體在實施動員活動中很大行政權力，而對被動員人的權利進行了各種限制，并對違反動員義務設定了很多法律責任。從現行的國防動員法律制度來看法律責任設定傾向于單向性特點，即強調對被動員人員和其單位的動員義務和違反動員義務的法律責任，對動員實施的權利主體違規違法行為的責任設定較為模糊。如政府、軍事機關在動員活動中的法律責任問題沒有明確規定。同時，在國防動員法律制度對參與動員活動的補償規定不明確，權利救濟渠道也不夠暢通，對申請權利救濟的時機、方式、時限均沒有明確的規定。上述問題極易導致在實施國防動員活動中出現侵害被動員人合法權益而自身不受到任何懲處的情況，這在一定程度上可能縱容動員機關為了動員需要，隨意擴大動員規模、違規違法動員、肆意侵犯被動員人的合法權益而被動員人又不能得到及時合理的補償和權利救濟等情況發生，使被動員人參與動員活動的積極性降低，國防動員活動不能正常進行，后續動員也無法有效開展。

（三）國防動員重視緊急需求而忽略物資儲備

國防動員法律制度保障民用資源的配置是為了滿足軍事行動的需要，通過法律保障對民用資源在軍事用途上的分配和布置。在我國，由于國民經濟潛力調查不足和資源配置的意識淡薄，使得物資儲備長期處于低效率狀態。然而，當前對物資儲備在“應戰”與“應急”情況下的配置和在平時與戰時情況下的配置規定不清晰，使得在何種情況下動員何種物資、預留和征用何種物資規定不清，不能充分發揮物資儲備的價值導致緊急需求與平時物資儲備的配置嚴重失衡，急需的物資資源減少。

（四）國防動員重視軍民配合而忽略軍民融合

實現軍民融合式發展，行動上融合是基礎，理念上融入是關鍵。國防動員法律制度在制定過程中容易忽視軍民融合動員理念的確立，一味追求經濟利益，如：大量的軍工企業轉為民用，大規模的軍事科技人才要么流失要么轉為民用技術。雖然軍地在國防動員中既有分工又有協作，為了想提高協同快速動員能力，軍地雙線重視協調應急措施，配合共同制定動員的計劃，落實動員任務，組織動員演練等，但從客觀來看，軍地雙方必須進一步加強協調，真正做到軍民物資融合，確保緊急狀態下動員處置的順利高效。

（五）國防動員重視法律制定而忽略內容可操作性

近年來，國防動員系統在參與完成抗震救災，搶險維穩和處置各類突發事件等重大非戰爭軍事行動中，充分發揮國防動員的巨大優勢和作用，出色完成了各種急難險重任務。但在開展具體動員工作中，尤其是在動員的指揮和對人力、物力、財力動員的協調等方面，由于現行動員法規的不完善和滯后，上下級之間、各行業部門之間和軍地之間存在著指揮不暢、協調不好、統籌不全、保障不力等問題，一定程度地影響和制約了完成任務的質量和效果。動員建設并未得到有效加強，也缺乏在緊急狀態下開展動員工作的經驗。法律制度沒有得到較好落實，原因很復雜。如：本身操作性、程序性不強，只明確了應當怎么做，缺乏如果不這樣做的后果和處理程序；有的盡管指明了工作的規范，但卻沒有剛性，缺乏執行的保障措施，因而容易流于形式；有的是主體不明，比如說指揮主體、動員對象、方法手段等，涉及部門多、程序多，但有關法律法規的落實由誰來負責、誰來檢查，出了問題由誰來處理不夠明確，導致實際工作中看起來多個部門都有責任，實際上哪個部門都不好管或管不了的局面。從闡述的問題來看，在國防動員過程中要么缺乏法律規定，要么只是進行了原則性的規定，不夠完善具體。各部門、機構之間職責分工規定不明確，或互有交叉、或分工不明，導致動員過程組織協調困難，在實際執行中的可操作性不強。

二、創新國家安全與發展戰略視野下國防動員的法制理念

（一）構建人權與法治同行的國防動員法制基本精神

國防動員的法治建設是為確保應對戰爭和重大突發事件時的國防動員活動提供有效的制度資源， 在不同的緊急狀態下形成必要的秩序規范， 從而有效引領整個國家走出危機。國防動員的法制精神在于實施動員活動過程中必須維護法治的延續和持久， 保障基本的人權。在緊急狀態下，國家的安全穩定將受到重大影響，面臨極難的挑戰，公民的人身財產安全受到威脅，自由受到限制，人權也在這種條件下顯得更加脆弱。由于人權具有不易自我實現、且有時需要借助外力加以保障和拓展的特點， 所以， 其在特殊緊急狀態下為公權力所吞噬的可能性會更大。可以說， 人權保障在衡量一個國家處于危機狀態時是否被顛覆問題上將是一個最重要的考察指標。此外，由于國家的一切行為在任何狀態下都必須以法律的授權為準繩， 包括緊急權力在內的一切國家權力的行使都必須恪守法治。然而，在發生戰爭或重大突發事件引發的緊急狀態下行使緊急權力，構建國防動員法律制度， 均不能構成對法治的違反； 且國家緊急權力及其運行規則應當具有一系列相關的法制設定， 目的即是保證在任何條件下行政權均能受到法治的監控而不被濫用。如在近年來多地抗震救災過程中出現的過度執法與濫用私刑進而擾亂、破壞災區秩序的違法犯罪活動也基本在法治的范圍內得到了解決，因此，國防動員只有在法制理念的影響下、在法治原則的約束下才能達到維護底線人權、堅守國家安全秩序的理想效果。

（二）法律制度的制定必須堅持公平和效率并重

秩序展現出個人自由與國家安全穩定的協調、和諧狀態， 是任何國家處于任何時期所追求的恒久價值。國家安全和發展戰略視野下國防動員法律制度的構建主要是將緊急狀態下各社會主體權利與義務進行再次整合，各資源進行再次分配，而進行這樣一個系統工程必須在堅持維護公平正義、兼顧動員效率的原則引領下進行。當導致國家危機狀態的不穩定因素出現并持續時， 對秩序的需求更為凸顯。國家在緊急狀態下實施國防動員需要對秩序進行特別維護，需要將各社會力量有序有效地整合在一起。國家安全和發展戰略視野下國防動員法律制度實施目標就是要維持各社會動員主體和被動員者之間互動的基本準則，將無益于秩序形成的行為、言論及所面臨的其他危情所帶來的危害降低到最小，引領民眾走出困境。因此， 構建國家安全和發展戰略視野下的國防動員法律制度對公民權利的適當克減、對社會行為準則的必要變動等是處理緊急事態的良劑。

（三）法律制度的制定必須科學、有效、可操作性強

健全完善的國防動員法規，是確保緊急狀態下國防動員活動順利實施的重要法律基礎。隨著時代、社會和國際國內形勢的不斷發展變化，國防動員任務和工作不斷的拓展變化，對加強我國國防動員法律制度構建提出了更高的要求，應對多種安全威脅、完成多樣化軍事任務，單純依靠行政手段開展國防動員的做法已難以適應新的形勢和要求，必須有一套行之有效的國防動員法規作為保證。只有通過制定國防動員法規，建立起適應我國經濟社會發展變化的國防動員工作機制，科學規范政府、軍隊、公民和各種組織在國防動員活動中的責任、權利和義務，才能不斷提高我國國防動員的應對處置能力。在一方面制定針對性的法律制度，解決有法可依問題的同時；另一方面也要抓好法律制度執行貫徹，解決有法必依的問題。制定的法律制度若是操作性不強，程序性不強會損害了法律法規的權威性，在法律制度制定的過程中要把制定和執行一并考慮，一并研究，注意完善和加大制定檢查機制、反饋機制和責任追究機制的力度，充分發揮國防動員法律制度的指導和規范作用，確保國防動員在緊急狀態實施過程中各個環節、各個方面有法可依，有章可循。

（四）法律制度的制定必須強化軍民融合發展理念

當前，我國正面臨著維護國家安全和促進發展的雙重歷史任務，軍民融合發展成為實施富國強軍的必然選擇。國防動員是一個軍地協作的復雜系統，軍地在國防動員中既有分工又有協作，要想提高協同快速動員能力，必須保證在軍地動員活動實施中有軍地雙線協調應急措施和有效的法律保障。因此，構建國家安全和發展戰略視野下的國防動員法律制度必須強化軍民融合發展理念。要結合國防動員實際，研究在體制機制上推進軍民融合，比如在高層決策機制上如何統籌規劃，軍地溝通機制上如何協調，軍民通用資源配置上如何更加合理，激勵機制上如何鼓勵各方面積極參與等，不斷完善平戰結合、軍民結合、寓軍于民的新體制，著力解決軍民融合面臨的各種矛盾和問題，積極探索和制定具有中國特色的軍民融合式國防動員法律體系。

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