刑事不起訴與后續行政處罰銜接

姚彩云　劉冰柯　王樂

摘 要 不起訴是刑事案件的一種結案方式。在司法實踐中，案件被做出不起訴處理之后，其與后續行政處罰銜接問題普遍沒有得到重視，這可能導致相關的法律規定被架空。本文梳理了當前不起訴案件后續行政處罰存在的問題，并提出相應的解決方案。

關鍵詞 不起訴 行政處罰 銜接

作者簡介：姚彩云，北京市人民檢察院第二分院，碩士研究生，研究方向：中國刑法學；劉冰柯，廣東省公安廳，碩士研究生，研究方向：中國刑法學；王樂，中國人民解放軍裝甲兵工程學院，碩士研究生，研究方向：哲學。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-135-02

近年來，不起訴案件數量總體呈現不斷上升的趨勢，以某基層檢察院為例，2012年不起訴總人數為92人，2013年上升至134人，同比上升45.65%。隨著不起訴案件總量的不斷增長，需要給予后續行政處罰的不起訴案件數量也在相應增加，但在司法實踐中，這一問題卻普遍被忽視。《最高人民檢察院人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第四百零九條第二款規定，對被不起訴人需要給予行政處罰、行政處分的，人民檢察院應當提出檢察意見，連同不起訴決定書一并移送有關主管機關處理，并要求有關主管機關及時通報處理情況。①在當前的司法實踐中，很多案件作出不起訴處理后，僅僅是簡單地對被不起訴人解除強制措施，忽視了應該給予其相應的后續行政處罰。而這種疏漏很容易導致相關的法律規定被架空，削弱刑法的打擊犯罪功能，不利于保護社會的安寧和公民的生命財產安全。

一、當前不起訴案件后續行政處罰的現狀及存在的問題

對于不起訴案件，司法實踐中公安機關往往采取兩種終局處理方式：一是收到不起訴決定書后，對被不起訴人進行“倒裁”，即作出相應的行政處罰，一般是處以行政拘留，由于被不起訴人已經在前期的偵查階段或審查起訴階段被羈押，故不需要對被不起訴人再進行拘留。二是收到不起訴決定書后，即解除被不起訴人強制措施，不再對被不起訴人進行任何處理。在實際操作中，大部分公安機關采取的是第二種處理方式，只有少數情況會采取第一種處理方式。顯然，第二種處理方式由于欠缺了對被不起訴人的行政處罰決定，會導致刑事處罰和行政處罰銜接上出現漏洞，從而可能引發放縱犯罪的風險。這種風險主要表現在兩個方面，一是部分犯罪的入罪標準規定受過行政處罰的，入罪數額、次數等標準降低或不予考慮數額、次數等直接入罪，二是部分犯罪的量刑要求規定，受過行政處罰是法定刑升格或從重處罰的條件。因此，不給予被不起訴人應該給予的行政處罰，將會對后續行為的入罪和量刑產生重大影響。

受過行政處罰會對后續行為入罪標準產生影響的罪名主要有：盜竊罪、搶奪罪、開設賭場罪、提供虛假證明文件罪、非法轉讓、倒賣土地使用權罪、串通投標罪、虛假廣告罪、逃稅罪、高利轉貸罪、虛報注冊資本罪、非法行醫罪、尋釁滋事罪、非法經營罪、容留他人吸毒罪、非法種植毒品原植物罪、虛開增值稅專用發票罪。其一，入罪數額標準降低百分之五十的有五個罪名，盜竊罪（一年內因盜竊被行政處罰一次以上）、搶奪罪（因搶奪或哄搶一年內被行政處罰一次以上）、敲詐勒索罪（一年內因敲詐勒索被行政處罰一次以上），開設賭場罪（兩年內因開設賭場被行政處罰一次以上），非法經營罪（非法生產、銷售食鹽被行政處罰兩次以上）；其二，降低入罪條件，只要因實施同種行為受過行政處罰，再實施類似行為即可入罪，共有12個罪名，誹謗罪（因誹謗被行政處罰兩次以上）、容留他人吸毒罪（因容留他人吸毒被行政處罰一次以上）、非法種植毒品原植物罪（因非法種植毒品原植物受過一次以上行政處罰）、虛報注冊資本罪（兩年內因虛報注冊資本被行政處罰兩次以上）、虛假出資、抽逃出資罪（兩年內因虛假出資、抽逃出資被行政處罰兩次以上）、虛假廣告罪（兩年內因虛假廣告被行政處罰兩次以上）、非法經營罪（兩年內因下列行為被行政處罰兩次以上：非法銷售或以銷售為目的儲存、運輸煙花、爆竹，生產、銷售“偽基站”，非法生產的、銷售賭博機，生產、銷售食鹽，出版、印刷、復制、發行非法出版物，非法從事出版物的出版、印刷、復制、發行業務，非法經營國際電信業務或涉港澳臺電信業務，從事其他非法經營活動）、串通投標罪（兩年內因串通投標被行政處罰兩次以上）、提供虛假證明文件罪（二年內因提供虛假證明文件被行政處罰兩次以上）、虛開增值稅專用發票罪（五年內因虛開增值稅專用發票被行政處罰兩次以上）、虛開發票罪（五年內因虛開發票被行政處罰兩次以上）、非法轉讓、倒賣土地使用權罪（因非法轉讓、倒賣土地使用權被行政處罰一次以上）；其三、降低其他入罪條件的有逃稅罪（五年內因逃稅被行政處罰二次以上，又逃稅五萬元以上，且占各稅種應納稅總額百分之十以上）、尋釁滋事罪（因婚變、家庭、鄰里、債務等糾紛，實施毆打、辱罵、恐嚇或損毀、占用他人財物的行為，經有關部門批評制止或處理處罰后，繼續實施前列行為，破壞社會秩序的）。

受過行政處罰會對后續行為的量刑產生影響的罪名主要五個，包括危險駕罪，生產、銷售不符合安全標準的食品罪，生產、銷售有毒有害食品罪，開設賭場罪，非法經營罪。其一，危險駕駛罪，如果曾經因為酒后駕駛機動車被行政處罰，再實施危險駕駛行為應當對其從重處罰；其二，受過行政處罰為法定刑升格條件。即因為類似行為曾經被行政處罰，再實施此類行為的，法定刑予以升格處罰，包括生產銷售不符合安全標準的食品罪，生產、銷售有毒有害食品罪，開設賭場罪；其三，受過行政處罰后又實施類似行為的屬于重點打擊對象，對于曾經因為非法生產、銷售、使用“偽基站”被予以行政處罰或刑罰處罰，再次實施生產、銷售、使用“偽基站”設備的犯罪分子，應當作為打擊重點并且予以嚴懲。

二、應當給予后續行政處罰的不起訴類型

應當給予后續行政處罰的情形主要有兩種：一是被作出不起訴的行為本身應當給予后續的行政處罰；二是其他行為應當給予后續的行政處罰。

在法定不起訴、相對不起訴、存疑不起訴中被不起訴的行為本身均可能涉及應當給予后續行政處罰的情形。（1）法定不起訴中應給予后續行政處罰的情形。公安機關移送審查起訴后，檢察機關在審查過程中發現行為不夠入罪標準，不能構成犯罪，同時該行為應當評價為行政違法行為。如李某盜竊案中，在審查起訴階段被盜物品經鑒定其價值為一千九百元，應該對該李某作出法定不起訴，但在作出不起訴決定后有關的公安機關應該對李某予以行政處罰。（2）相對不起訴中應給予后續行政處罰的情形。檢察機關在審查起訴后認為，被不起訴人的行為構成犯罪，但是情形輕微，依法可以不予刑罰處罰或免除處罰。在此種情況下，行為雖然被作出相對不起訴處理，如果需要給予行政處罰的，相關部門應當依法對被不起訴人給予行政處罰。如賈某銷售有毒、有害食品案中，賈某犯罪未遂，且系初犯，能夠如實供述所犯罪行，依法對賈某作出相對不起訴處理，同時有關的食品安全監督管理部門應當給予賈某相應的行政處罰。（3）存疑不起訴中應給予后續行政處罰的情形。在移送審查起訴的事實中，只有部分行為有充分的證據予以證實，部分行為沒有充分的證據予以證明，有證據證明的行為尚未達到入罪標準，但應當予以相應行政處罰的情形。如趙某盜竊案中，對于公安機關移送的三起盜竊事實中，僅有一起1500元的有充分的證據予以證明，另外兩起事實是否是行為人實施的證據方面存在疑問，應當對趙某作出存疑不起訴，但在該案中對于能予以認定的1500元的事實，應當給予相應的行政處罰。

在有些案件中，還存在這樣的情形，即行為人實施了多個行為，其中部分行為被作出不起訴處理，其他的違法行為亦應當給予行政處罰。如左某故意傷害案，左某毆打被害人后，又與朋友喝酒，酒后在歌廳尋釁滋事，毀損歌廳財物一千余元。經鑒定故意傷害的被害人傷情為輕傷，后因2014年實施新的傷情鑒定標準，被害人的傷情經補充鑒定為輕微傷。本案依法對左某故意傷害行為作出法定不起訴處理，同時需要對左某的尋釁滋事行為予以行政處罰。

三、規范不起訴案件后續行政處罰的建議

檢察機關應當從完善自身的不起訴工作機制入手，制作統一的后續行政處罰審查表，與相關單位建立合理的信息流轉機制，將后續行政處罰記錄統一入檔實現信息共享，從而彌補刑事處理與行政處理上銜接上的漏洞，進一步規范不起訴案件的辦理。

（一）制作統一的后續行政處罰審查表

檢察機關應當制作統一的后續行政處罰審查表，將會影響后續行為定罪量刑的所有罪名納入其中，審查內容包括罪名、行政處罰主體、行政處罰種類、行政處罰結果反饋等。每個案件作出不起訴決定后，承辦人應當對照審查表的要求進行審查，決定是否向有關機關提出檢察建議，建議給予被不起訴人相應行政處罰。

（二）建立與相關單位的信息流轉機制

檢察機關應當與相關機關主要是公安機關、食品安全監督管理部門等單位建立合理的信息流轉機制。在案件作出不起訴決定時，及時向有關單位提出檢察建議，并要求該單位及時反饋處罰信息。

（三）統一管理不起訴案件后續行政處罰記錄

對于不起訴案件有進行后續行政處罰的，檢察機關在收到被不起訴人已經予以了相應的行政處罰的回饋信息后，對所有的這些行政處罰記錄予以統一管理，并在日后其他案件中予以比對。

注釋：

①人民檢察院刑事訴訟規則.北京.中國檢察出版社.2012.

參考文獻：

[1]李立眾.刑法一本通.北京.法律出版社.2013.

[2]劉志偉，魏昌東，吳江.刑事訴訟法一本通.北京.法律出版社.2013.

[3][德]克勞斯.羅克辛.刑事政策與刑法體系.北京.中國人民大學出版社.2011.

[4]蘇銘翔，李美寬.刑事訴訟法.臺灣.書泉出版社.2014.

[5]張明楷編.行為無價值論與結果無價值論.北京.北京大學出版社.2012.