警械規范化使用的環境建設的思考

摘 要 作為國家的暴力機器，警械是人民警察手中最常用到來履行其職能的工具。公安機關在警械規范化配備和使用上取得了長足的進步，不應當妄自菲薄。但是，由于法律規范的不完善以及社會矛盾的復雜化，人民警察越來越不敢使用警械。這不僅導致執法過程中人民警察的自身權益得不到保護，而且使公安機關的權威也受到損害。本文探討包括法律環境、輿論環境等在內的警械使用的外部環境。有利于營造良好的警械使用環境。

關鍵詞 人民警察 警械使用 生態建設

基金項目：江蘇省高等學校大學生實踐創新訓練計劃“基層公安民警警械配備和使用規范化建設的調查”項目，項目編號：201310329009Z江蘇高校優勢學科建設工程資助項目（PAPD）。

作者簡介：潘宇鑫，江蘇警官學院。

中圖分類號：D631 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-079-03

昆明事件的發生暴露了基層公安民警在武器使用上的軟肋。隨“五條禁令”而來的對武器的嚴管導致公安機關“刀槍入庫”，公安基層民警對武器越來越生疏，不會用、不敢用的現象十分普遍。警械，由于使用比較簡單，傷害性較小，對武器有極好的補充和替代作用。事實也證明，近年來，基層公安機關在警械配備方面取得了長足的進步。但是，警械的推廣并沒用解決使用的問題——基層公安民警不敢使用警械的情況依然非常突出。昆明事件之后，全國范圍內的武器警械使用培訓如火如荼的展開。外部環境的稍稍改善就極大推動了警械武器使用的發展，這不得不讓人重視外部環境的力量。“無規矩不成方圓”，公安機關若能抓住這次機遇，除了做好自身的規范化建設外，更加規范警械使用的外部環境，營造民警使用警械的良好環境，解決長期存在的警械使用的問題，必將造福日后的公安工作。

一、警械使用的現狀

警械由于殺傷性小，操作簡單，易于上手，像因為對使用武器沒底而不敢使用武器的情況很少出現在警械使用中。以江蘇中部和南部地區為例，基層公安機關（派出所、交警中隊）已經基本實現了警械裝備人手一套，配發和佩戴情況較好。然而，警械的使用情況不容樂觀，警械的使用率較低，更令人擔憂的是民警使用警械的意愿普遍很低。在調查中，有近六成的調查對象在使用警械時最擔心“群眾不能理解”和“相關法律保障不到位”。因此，在使用警械上，來自外部環境的壓力非常大。根據調查數據的分析，有近55%的民警在使用警械時，選擇“向領導請示”，尋求公安系統內的庇護。一方面，公安系統內部依然沒有擺脫“人治”的局面，亟待改進；另一方面，民警在外部環境中缺乏安全感也是這一現象的重要推力。解決民警不敢使用警械的問題，除了改進公安系統內部的管理方式外，更應當著力改善外部環境。

二、警械使用現狀的外部環境分析

（一） 輿論環境不利

1. 輿論價值追求墮落，缺乏理性。昆明事件之后，民警在使用武器和警械的輿論環境有所改善。民警帶槍巡邏成為常態，警察作為國家武裝力量的形象也有所改善。然而，這樣有利的輿論環境對公安機關來說仍然是奢侈品。輿論對民警使用警械的支持多是對恐怖暴徒的同仇敵愾，就像對民警使用警械刻薄的批評一樣，還是停留在感性層面。新聞中出現的“將暴恐分子趕盡殺絕”，透露著輿論的沖動和煽動，也體現了輿論在冷靜與理性上的欠缺。在大量日常警務活動中，更多的基層民警需要用到警械。當出現涉警事件時，一些媒體為了吸引眼球，進行片面的報道，甚至歪曲事實，誤導公眾。民警使用武力保障執法進行，也往往被歪曲為“仰仗公權，欺壓百姓”。 媒體、網民對公安機關的認知較少，對法律的把握不一定準確，而且大多數沒有真實、客觀的現場感知，對以轉載、傳言等方式獲取的信息，不經過冷靜、客觀的分析判斷，就在傳播涉警負面消息時主觀地加入自己的理解，甚至是偏見，單純強調對弱勢群體的同情心理，形成了“錯都在公安機關”等片面認識和結論。

2. 對警察執法方式的認識存在誤區。長期以來，文明執法的宣傳讓群眾形成了這樣的思維定勢：警察在執法過程中使用暴力就不符合文明執法的要求，警察就應該打不還手，罵不還口。這樣的錯誤認識在媒體報導中也體現了出來——有意無意的將警察使用暴力作為新聞的標題或者焦點，首先對警察使用暴力進行了“審判”。隨著這樣的錯誤認識逐漸深入人心，警察在執法過程中遇到的阻礙和不配合情況也越來越多。

3. 對警察提出無理的道德要求。“警察就應無私奉獻，犧牲自我，一心為公。”“人民警察為人民。”這是公安機關對自身提出的要求，也是主流媒體所宣傳的警察形象，這也與百姓心目中的警察形象相符合，似乎無可非議。但是，要解決問題不能只依靠奉獻精神。警察在工作中接觸的多是是社會的負面，總是接觸負能量讓警察承受著更多的壓力。警察也是活生生的人，也有常人的情緒困擾，也要承擔家庭的責任和生活的負擔，另外，他們還要承擔大大超過一般社會成員的心理壓力。警察以恪盡職守、甘于奉獻的精神完成大量工作，卻不能得到社會的認同和理解。輿論一味強調警察的付出，卻不考慮警察的物質保障和日常生活，讓很多警察有苦難言。

（二） 群眾法律素養缺失

1. 對公民的權利、義務教育的缺位。經過多年的普法教育，群眾的法律意識明顯增強，尤其是維權意識。但是，權利意識的增強的同時，義務意識卻沒得到相應的增強。許多人將“人民是國家的主人”“人民警察是人民的公仆”曲解為“我是國家的主人”“人民警察是我的仆人”。當懷著這種想法的群眾面對執法民警時，一味要求民警站在自己的立場上，為自己的利益服務，無法理解民警的公正的執法行為，從而對民警的執法產生不滿。輕者，對民警進行辱罵、在網絡上和自己的人際圈中散播自己的不滿。重則，阻礙民警執法，對民警進行攻擊。

2. 對警察權缺乏認識。警察作為國家的暴力機器，不同于一般的行政機關。但近年來在執法過程中卻屢屢成為被侵害的對象，變成了“弱勢群體”。在很多人眼里，暴力與非法之間是等號。只要使用暴力，就是侵犯他們的權益，就是違法的。有些群眾以維護自身權益為由，肆意攻擊警察，甚至糾結多人，引發群體性事件，嚴重擾亂社會秩序。法治國家中，警察權的存在是為了保障公民權利的實現，而公民權利必須在法定的框架內才能得到合理主張。

3.缺乏維權方法的教育。很多人維權意識強，但不知道如何依法維權。空有一腔維權的熱血，卻不知道如何合理合法的發泄出來。在這種情況下，他們更傾向于上訪、發動群體抗議等方式來維護自身權益。行政行為具有強制性，作為行政相對人，群眾如有異議，應當按程序提出復議。而一味依賴上訪、抗議等行政體制外的方法，不僅浪費了國家為行政復議安排的資源，也增加了其它組織、部門的運行成本，更影響了行政執法的效率。長此以往，還會形成維權不走法律程序的慣性，使以后糾正群眾維權方法更加困難。同時，這也導致民警不能根據法律的規定，預判執法過程中所做的決定所產生的結果。由于“不知道會發生什么”，民警在執法過程中缺乏安全感，從而影響了民警執法時的信心和積極性，隨之而來的是民警對警情的研判準確度下降，更不敢輕易使用警械。

（三） 法律環境不完善

1.相關法律對警械使用的規定過于模糊，彈性過大。《中華人民共和國人民警察法》（下稱《人民警察法》）中，關于警械使用的主要是第十一條：“為制止嚴重違法犯罪活動的需要，公安機關的人民警察依照國家有關規定可以使用警械”和第四十九條：“人民警察違反規定使用武器、警械，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚未構成犯罪的，應當依法給予行政處分。”《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》（下稱《條例》）多是原則性的內容，從是否使用的角度來解決問題，在使用警械的程度上沒有一個分層的漸進過程。警械該如何使用，達到何種程度，造成多大的傷害，這些民警最拿捏不準的因素，《人民警察法》和《條列》都沒有具體說明。執法過程中，民警面對的情況各種各樣、復雜多變，僅依據《人民警察法》和《條例》很難在現場快速做出決定，導致延誤戰機。對警械使用的規范，不僅是對警察的限制，也是對警察的保護。如果沒有得到普遍認可的警械使用規范，警察在使用警械后的評判依據機將會收到質疑，警察在使用警械時的決心也會受到動搖。

2.缺乏系統化、制度化的救濟方式。使用警械的過程中，情況多種多樣。合法合規使用警械，但因相對人自身原因造成超出估計的傷害；合法使用警械，但因為民警操作失誤或者無法預測的客觀因素，造成對相對人的過度傷害；違法使用警械造成相對人遭受侵害。面對這些情況，如果沒有一套完整的、系統的救濟制度，就不能保障民警和人民群眾的權益。日常工作中，就曾有過民警使用催淚噴霧器失誤被撤職的情況。以催淚噴霧器為例，其在日常執法過程中是很實用的警械，具有質量輕，效果好，便于攜帶，多用途等特點。使用時，可在較短時間內是目標喪失攻擊力，給目標造成很大的痛苦，并且給相對人的意志造成傷害，但其效果受風速，風向以及相對人體質影響較大，如果因為這些因素導致意外，對當事民警處以嚴厲的處罰，豈不是讓基層的民警太寒心？沒有一個完善的救濟制度，即便民警有使用警械的動機，也寧可受點委屈，不愿使用警械來保障執法的進行，維護自己的合法權益。這損害的不僅是民警自身的權益，更是公安機關的權威。

3.配備警械后的后勤保障不足。2006年公安部出臺首部《單警裝備配備標準》。此標準的出臺進一步提升了基層公安機關警械配備的水平。目前，基層公安機關在警械配備方面有很大的進步，但在一些經濟相對欠發達的地區，警械配備率并不高。更多的地區，警械雖然配備到位，但缺乏日常的維護和保養，警械裝備的情況不容樂觀，損壞的警械不能得到及時的更換和補充，導致警械裝備的水平反而出現了下滑和倒退。在這種情況下，一些基層公安機關將一些非警械工具，甚至自制狼牙棒等“裝備”作為警械使用。《人民警察法》和《條例》在規定警械種類時均用“等”字加以概括，沒有明確規定種類和具體的使用細則。警察在執法過程中使用非警械工具時，其效力是否等同警械？造成傷害，責任是否等同使用警械的情況？什么條件下其它工具可以當作警械來使用？這些都沒有明確的規定。

5.警察防衛權定位模糊。調查中，絕大多數民警都認為執法過程中，民警的保護標準等同于普通民眾。但是，民警與普通群眾相比，面對違法犯罪行為的幾率和時間多得多，危險性更大。但民警所受保護卻并未提高。并且，民警接受過專業的訓練，掌握專業的知識和技能，對違法犯罪行為有著更豐富的經驗，所以更善于發現潛在的違法犯罪活動。如果以普通民眾的標準要求來民警，會導致民警保護措施的不及時，不利于保護民警自身。

6.對侵犯民警的個人懲罰門檻較高。撕扯警服，辱罵民警等行為，嚴重影響公安機關的形象和權威，絕大多數卻未受到懲罰。對侵犯警察權益所涉及的罪名主要包括妨害公務罪、故意殺人罪、故意傷害罪、誣告陷害罪、誹謗罪、侮辱罪等，這與一般公民違法所要承擔的罪名沒有什么不同，警察作為特殊行政執法主體的職責特殊性沒有體現出來。

三、對策與建議

進行警械配備和使用的規范化建設不僅僅要求民警按規則使用警械，公安機關按要求配發、管理警械，更是要營造使用警械的環境，使民警在這個環境中使用警械有安全感。

（一） 輿情引導

輿論對公安機關形象有著舉足輕重的影響，能否引導輿論向利于公安工作的方向發展，直接關系到公安機關在社會中的公信力。

1.提高信息披露的及時性。引導輿論，時機非常重要。若能把握好時機，則會有事半功倍的效果。對于涉及警械使用的輿情，公安機關應及早、主動做出反應，公布執法過程，在輿情引導上取得先機，以積極的態度贏得民眾的信任，以坦誠開放的姿態面對民眾的質疑，最大程度減少負面謠言傳播的機會。

2.加強對民警個人信息的保密。對當事民警的姓名、年齡、電話號碼、家庭住址等個人信息保密，防止民警及其家庭受到不公正的對待或傷害。若民警的確使用警械不當，應當被追究刑事責任，在確定追究其刑事責任之前，都應當對其個人信息保密。媒體在報道事件時，嚴禁泄漏相關信息。

3.嚴懲散播謠言的個人和進行不實報道的媒體。2013年9月9日最高法和最高檢公布的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確了網絡謠言在什么情況下構成犯罪。該司法解釋于2013年9月10日起施行。對散播謠言的行為，公安機關應當重拳出擊。不僅僅是對當事人進行處罰，也是為了及時控制事態，讓局勢的發展在公安機關的可控范圍之內，減少謠言傳播帶來的危害。

4. 加大警營的開放程度。讓更多的媒體到警營中來，加深他們對警察隊伍的了解，讓他們看到民警真實的日常狀態，了解公安系統內部對職責的分工，讓他們知道哪些部門行使服務職能，哪些部門行使專政職能，從而在日后的報導中能以“內行”的眼光看待問題。這樣也有利于公安部門形象的樹立。讓民眾認識到公安機關“服務部門有微笑，執法部門有威嚴 ”的全面形象。

（二）法制教育

1.加強對民眾的義務教育。警察作為社會的管理者，民眾有服從警察管理的義務。法制教育在告訴民眾能做什么的同時，也應該告訴民眾不能做什么。民警執法時使用警械的確觸及到了公民的個人權益，但這樣的觸及是合法的，也是警察的權力。

2. 展開關于警察權的宣傳。警察權力具有嚴格的法定性、絕對的單向性、廣泛的強制性，權力的行使必須嚴格按照法定的目的、內容、方式、程序等進行，實施中體現了國家單方面的意志，無須征得權力作用對象的同意，公民必須絕對服從，并以強制的方法實現。一旦出現權力行使的狀態，這種法律關系即告形成。為確保行政效率，這種權力特性無法減弱。 民警使用警械等暴力手段，也是為了保證社會的穩定運行。讓民眾了解警察權，可以增進民眾對民警執法的理解，避免因為對警察的誤解，造成不必要的沖突，減小群體性事件發生的幾率。

（三） 制度完善

1.完善救濟制度。一方面是對相對人的救濟。民警按規定使用警械來保障執法進行，維護社會秩序，造成相對人受到不應有的傷害，國家應當承擔相應的賠償，相對人無權再向當事民警要求民事賠償；民警違規使用警械，造成相對人受到傷害，國家仍應當做出賠償，但相對人有權向當事民警提出民事賠償。對民警的處罰，應當根據《公務員法》《人民警察法》《刑法》做出相關決定。另一方面，對當事民警的救濟。對于使用警械規范的民警，公安機關應堅持保護其權益，不能為迎合眾意，抱著“大事化小，小事化了”的態度，就犧牲民警權益。

2.構建警服的排他性制度 。警察身份最直接的象征就是警服，群眾依靠警服來識別警察。警察身著特制的服裝，與其他行業人員區分開來，方便民眾識別，體現警察的威嚴和莊重，是警察紀律性、專業性的外在表現。警察的權威是以警服為載體，樹立起來的。使用警械時，民警著警服表明了身份，無形中告知了在場所有人員他們的權利和義務。目前，警察制服所要體現的莊重感和職業感的削弱嚴重影響到警察權威的樹立。所以建立和明確警服排他性制度，嚴厲制止和懲罰非警察人員著警察制服，不僅如此，還要嚴格排除其他有關國家部門或單位著同警察相似的制服，突出警察作為武裝性質的力量與其它行政力量的區別。

3.完善社會福利和保障體系。美國現代警察自19世紀中期始建以來，至20世紀60年代，在一定程度上已經實現了專業化。19世紀末，隨著福利機構的出現，警察逐漸減少了向無家可歸的人提供臨時住所、尋找失蹤兒童以及其他服務活動。這樣，警察執行法律和控制犯罪的職責得到了進一步的明確。 在中國，警察職能分工專業化也是大趨勢。而保證這種大趨勢能實現下去，不僅是公安機關要加強內部的分工，也需要社會上的其它部門、機構和組織的配合。因此，只有其它部門能分流警察的社會服務職能，公安機關才能更加專注于自身的專政職能，樹立起公安機關威嚴的形象。

（四）法律法規完善

1.提高民警保障法律階位。從立法上專門保障民警的合法權益，任何個人和組織都不得侵犯。一方面，保護合法使用警械的民警不受來自社會的無理侵犯。另一方面，避免公安機關“自廢武功”。侵犯民警使用警械的權利的往往是公安機關自身。公安機關往往因噎廢食，為求不出亂子，寧可讓民警受委屈，也不鼓勵使用警械。立法保障此權利，而不單單依靠公安系統內部的相關規定，更加具有約束力，可以很大程度上減少領導意志對民警使用警械的影響。

2.非警械工具的警械化 。《俄羅斯聯邦警察法》第18條第3款規定，警察在極其嚴重必須自衛，或者拘捕犯罪嫌疑人，且缺少必要的警械、槍支的情況下，有權使用一切隨身工具。《俄警察法》明確說明了警察可以使用其它工具保障執法的情形，在這種情形下其地位與警械相當。我國可以效仿俄羅斯的做法，在法律上對非警械工具做出相應的認可和規定，“收編”非警械工具，不僅給予特殊情況下使用非警械工具作為警械的民警法律保障，而且可以防止非警械工具的濫用。

3.完善強化民警的自衛權，提高執法過程中民警的保護標準。普通民眾對違法犯罪活動的了解和經驗有限，加之心理素質和應對技能缺乏，所以，法律對民眾自衛權的行使有著很嚴格的要求。但是，民警對違法犯罪活動的了解遠勝于普通民眾。充分利用民警對違法犯罪行為的熟悉程度，允許民警在認為可能發生違法犯罪行為時提前采取行動，使用制服性警械和驅逐性警械進行主動防御，讓民警能占得先機，取得主動權，減少傷亡的概率。

注釋：

宋維.論公安行政執法中警察權益的保障.碩士學位論文.2012年10月.

劉博達.淺析警械使用中警察權力和公民權利的制約與平衡.公安研究.2007（5）.

宮志剛，王占軍.警察執法權威的法律保障探微.中國人民公安大學學報（社會科學版）.2012（4）.

劉昂.加強警察權益保護必須走出的幾個輿論誤區.北京人民警察學院學報.2007（1）.

徐丹彤.俄羅斯聯邦警察警械使用法律制度及其借鑒意義.上海公安高等專科學校學報.2013（4）.