深入推進檢察官責任制

摘 要 十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對全面深化司法體制改革作了重大部署。其中作為改革重點之一的檢察官責任制更是備受矚目，應該如何突出檢察官辦案的主體地位，明確檢察官辦案的權力和責任，建立和完善權責明晰、權責統一、管理有序檢察官責任制，最高人民檢察院在1998年全國試行的主訴檢察官辦案責任制，經過十六年的實踐創新，為我們探索建立完善的檢察官責任制提供了寶貴的經驗，筆者從實行主訴檢察官辦案責任制以來取得的成效、實踐中存在的問題及解決完善途徑進行闡述，以期進一步推動主訴檢察官辦案責任制改革的不斷深化。

關鍵詞 改革 責任制 主訴檢察官

作者簡介：劉鑫，天津市和平區人民檢察公訴科。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-048-02

一、主訴檢察官辦案責任制在實踐中的成效

主訴檢察官辦案責任制 作為當時檢察制度改革的一項創新， 不僅有效地帶動了檢察公訴隊伍的建設和公訴業務的發展，極大地調動了公訴干警的創造性和積極性，還對建設公平公正權威高效的社會主義法治國家具有重大意義。

（一）減少案件審批環節，提高辦案效率

公訴機關以往辦案一直遵循的是傳統的三層辦案程序即承辦人審查、部門負責人審核、檢察長或者檢察委員會決定，這種層層審批的辦案模式，拖延了辦案時間，降低了辦案效率。主訴檢察官辦案責任制的施行賦予了主訴檢察官自主行使審查起訴的職權，獨立決策，大幅減少、壓縮了層層請示、匯報、審批的環節和層級指令，最終使得辦案時間大大節省，辦案周期大大縮短，確保大量案件能夠得到及時處理。同時主訴檢察官在自主決策的過程中，也充分發揮了其主觀能動性，增強其責任感。

（二）轉變執法理念，提升辦案質量

傳統的三層辦案程序，由于負責人忙于各種行政事務，不可能對所有案件都作細致深入的了解，致使案件審批成為形式、過場， 導致實踐中存在“辦案的不負責、負責的不辦案”的現象。一旦發生錯案，追究責任時，便相互推諉、導致追責困難的局面。主訴檢察官辦案責任制實施后 ，賦予主訴檢察官自主決定權，并明確其相應的責任，促使檢察官轉變執法辦案理念，杜絕了工作中的形式主義，提升了案件質量。

（三） 強化案件責任意識和質量意識，促進檢察官綜合素質的飛躍

傳統的辦案模式中，辦案人過分依靠上級負責人對案件的審核和把關，致使辦案缺乏責任心，以及只求案件不出錯，不求案件“精品化”的心態，案件質量受到嚴重影響。主訴制實施后，由于辦案的質量及責任追究與自己切身利益密切相關，主訴檢察官將更加意識到質量的重要性，提高學習業務知識和技能的自覺性，及時主動填充知識儲備，調整知識結構，不斷提升辦案質量和水平，涌現出大批公訴精英，鍛造了一支高素質的公訴隊伍。

二、主訴檢察官責任制在實踐中存在的問題

盡管主訴檢察官責任制在實踐中取得了很大的成效，但由于各種原因，在實踐中依然暴露出諸多問題，直接制約和阻礙著改革的深入進行。

（一）主訴檢察官的法律地位不明確

由于主訴檢察官責任制是作為改革先行的產物，因此現行的《人民檢察院組織法》、《中華人民共和國檢察官法》等相關法律法規均沒有關于主訴檢察官的規定。此外，最高人民檢察院的《人民檢察院刑事訴訟規則》將決定權僅授予檢察長和檢察委員會，同時將案件審核權授予部門負責人，這與當前的主訴檢察官責任制賦予主訴檢察官獨立決定權的改革是相互沖突的。如果主訴檢察官的法律基礎不明確，其法律主體地位就無法清晰，其權力的行使更無法得到法律得的保障。

（二）“辦案小組模式”存在的制度缺陷

各地檢察機關在具體實踐中操作方式多種多樣，但大多數采用了辦案小組模式 。辦案小組一般由主訴檢察官領導，組內成員分別辦理案件，主訴檢察官要對小組成員辦理的案件提出意見、審核及批準，并由其對小組所有案件質量負責。該模式人為地加大了主訴檢察官的工作量，阻礙了主訴檢察官作用的發揮。對于主訴檢察官來說，在辦好自己案件的同時，還要負責組內其他檢察官辦理案件的審批工作， 極大地增加了主訴檢察官的工作量，必然會導致主訴檢察官忙于應付，嚴重影響案件質量。而對于小組內其他檢察官來說，由于自己辦理的案件最終要主訴檢察官負責，往往會出現審定分離無法克服的各種弊端，這實際上又變相地回到傳統的行政辦案模式的原點，違背了當初改革的初衷。

（三）選任機制、激勵機制、及監督制約機制等配套機制不完善

一是主訴檢察官選任標準及程序不完善。由于缺乏全國統一明確的規定， 在實踐中各級檢察院根據工作需要自行決定選任機制， 在主訴官的選任標準與選任程序上都存在許多差異，使得主訴檢察官素質參差不齊，不僅影響了主訴檢察官的權威性，給工作帶來諸多不便，而且直接影響了主訴檢察官責任制的健康發展。

二是激勵機制不夠完善， 對主訴檢察官未提供足夠的待遇與職位級別保障。實踐中，由于在財政、人事上得不到應有的保障， 使得主訴檢察官的級別和經濟待遇都與其職責不相匹配。所以在利益和權力得不到充分保障的情況下，一些主訴檢察官便不愿意承擔責任，一旦遇到問題，便向領導請示匯報，尋求領導決定，怠于行使自己的職權。因此，又回到了舊有的辦案機制。

三是缺乏有效的監督機制。各地試行實施的主訴檢察官責任制在授予主訴檢察官權力的同時，卻缺乏與此相配套的監督制約制度。雖然各級檢察機關對主訴檢察官的考核監督建立了一些制約機制， 例如個案抽查制度、法律文書審查評比制度等， 但由于目前刑事案件數量急速攀升， 人少案多的窘境日漸明顯，導致這些制度收效甚微。此外，主訴檢察官的工作評價制度也不夠完善，許多考核量化指標不夠明確細致，流于形式無法實際操作，這都極大影響了主訴檢察官責任制的深入推行。

三、完善深化主訴檢察官辦案負責制改革的具體建議

（一）完善法律法規， 明確主訴檢察官的法律地位

主訴檢察官責任制不僅是檢察機關內部對檢察權的一種重新分配，也使傳統的機械式案件辦理人員轉變為具有獨立性和自主性的檢察權行使主體。因此，必須要對《中華人民共和國檢察官法》、《人民檢察院組織法》等法律和《人民檢察院刑事訴訟規則》等規定進行修改，要通過完善法律法規明確主訴檢察官的任免程序、權力義務、責任、性質、以及待遇，確保主訴檢察官辦理案件時的獨立性，實實在在賦予其控訴和監督的權力，使主訴檢察官行使職權具有明確的法律依據。

（二）強化主訴檢察官的“自由裁量權”和獨立性

最初的改革方案采用禁止方式明確主訴檢察官不具有自主決定權的范圍與事項，涉及需要采取、變更、撤銷逮捕措施、需要改變管轄、擬作不起訴決定、變更起訴、決定抗訴、撤回抗訴等八項內容時承辦案件的主訴檢察官應當提請檢察長或檢察委員會決定，除此八項之外的事項主訴檢察官才依法具有自主決定權。因此從規范層面來看，現行規定對主訴檢察官的限制太多，大大削弱了其獨立性，導致不能充分有效發揮主訴檢察官責任制的功能，所以應當進一步賦予主訴檢察官更多獨立辦案的權力。首先，應該簡化工作程序，將絕大部分普通案件的不起訴決定權下放給主訴檢察官，而檢察長、檢察委員會只討論決定重大疑難或者影響較大的案件的不起訴；其次，追訴權作為起訴權的延伸，如果主訴檢察官在審查案件時發現了應當追究刑事責任的嫌疑人或遺漏的罪行而需要追訴時，卻要經過層層審批，必然會影響案件辦理效率，也不利于及時有效地打擊犯罪。因此追訴權也應該授予主訴檢察官。

（三）完善辦案小組模式，采用金字塔模式

經過長期的探索調研，主訴檢察官責任制的實踐為公訴隊伍培養了大量的高素質公訴人才，為完善主訴檢察官責任制奠定了基礎。為了克服原有辦案小組模式的先天不足，筆者建議采取辦案金字塔模式。辦案金字塔模式是主訴檢察官與其他檢察官及書記員組成一個金字塔，其中主訴檢察官一人主辦案件并且對案件質量終身負責，金字塔內其他檢察官及書記員協助主訴檢察官工作的一種辦案模式。以往的小組模式中組內其他檢察官可以在主訴檢察官的領導下承辦案件，只對所承辦案件的事實和證據承擔一定的責任，而金字塔模式中只將案件分配給主訴檢察官一人，主訴檢察官對所有案件均需親自審查并依法作出處理決定，只有主訴檢察官有權承辦案件并對外負責，其他檢察官和書記員均是主訴檢察官的助手，聽其調配，負責提訊、制作筆錄、調查取證、查閱卷宗、以及協助主訴檢察官出庭公訴等事務性工作。

在金字塔模式中主訴檢察官必須親自審查，親歷程序，有助于提高其所做決定的準確性。同時，金字塔模式的實施還能夠進一步推動錯案責任倒查問責制的施行，金字塔模式中主訴檢察官是案件質量的唯一責任承擔者，在責任具體落實到個人的情況下，不僅便于倒查追究，而且在這種一人責任制下，必將增加主訴檢察官的責任感，從而確保案件質量。

（四）強化監督考核激勵機制，保障主訴官正確履行職責

首先，要加強領導的監督制約。檢察長和部門負責人要充分利用新統一業務辦案系統實時監控的功能對本院及本部門案件的具體情況充分掌握了解，使案件在各個環節都能受到全方位的監督。其次，建立完善主訴檢察官的業務考評制度及紀律監察檔案。組建主訴檢察官考評委員會，通過定期或不定期地對主訴檢察官進行考評，以監督其是否正確履行職權并作出相應處理。對考評優秀的，給予適當的獎勵；對考評不合格的，給予相應的懲戒；對工作中犯有重大過錯或存在多次過錯的，依法提請主訴檢察官的任免機構進行相應處理；對于徇私舞弊、濫用職權的，依法取消其主訴檢察官資格，并依法追究其相應的責任。

四、結語

主訴檢察官責任制度的實行不能將其看做一項獨立的制度來評價，而是應當放在整個檢察系統的全方位的改革中 ，與檢察機關人員分類管理改革和規范化建設相結合，才能真正對主訴檢察官責任制的深化改革做出比較清醒的制度選擇，才能形成權責明晰、權責統一、管理有序的司法權力運行機制。確保司法權依法公正運行，真正讓人民群眾在每一個案件中感受到公平正義。

注釋：

主訴檢察官辦案責任制，是指主訴檢察官在檢察長的領導下，依照法律規定，相對獨立地行使審查起訴、出庭支持公訴職權，履行相關法律監督職責并承擔相應責任的辦案制度。具體來說，就是根據審查起訴部門的業務數量、人員組成和審查案件的需要，確定若干名承擔主訴職責的檢察官，并以每名主訴檢察官為第一責任人，與一定數量的助手和書記員組成案件審查與起訴小組的辦案制度。

最高人民檢察院《關于試行主訴檢察官辦案責任制的工作方案》中原則規定：“主訴檢察官辦案責任制的運作形式為辦案組，主訴檢察官主持辦案組的工作，辦案組由一名主訴官和若干名其他檢察官組成，配備書記員”。