國外官員財產公開制度的啟示

摘 要 我國現行財產申報制度存在先天缺陷和不足，財產申報制度流于形式，建立公職人員財產公開制度是完善我國行政監督的重要環節。國外諸多國家已經建立了完備的官員財產公開制度，本文對此加以分析，以對我國反腐倡廉工作提供借鑒，敦促中國公職人員財產公開制度的立法進程。

關鍵詞 廉政 貪污腐敗 官員財產公開

作者簡介：李浩，上海大學2012級法律碩士研究生，研究方向：刑事司法。

中圖分類號：D922.29 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-041-02

一、官員財產公開的法理學基礎

（一）社會契約論理論

官員是受廣大人民的委托來管理公共事務的人員，他們的權利和職責在本質上是一種社會契約行為。官員行使手中權利的合法性基礎就是全社會成員的認可，因此，公眾作為官員權利的授予者，有權知道自己所選舉的官員是否服務于社會，并在這一基礎上覺得是否信任該官員。官員的財產收支和消費狀況可以直接反映出官員是否有以權謀私等不法狀況，如果將官員的該部分信息公開保證公正的知情權，讓權力在公眾的監督下行使，那么可以有效的防止權力的腐敗。當然，實行官員財產公開制度不可避免會使公眾的知情權和官員的隱私權發生沖突，但正如恩格斯所說：“個人隱私權應該受到法律的保護，但個人的隱私甚至隱私與公共利益——政治生活發生聯系時，個人隱私就不是一般意義上的私事，而是屬于政治的一部分，它不再受到隱私權的保護，而應該成為歷史記載和新聞報道不可避免的內容。”權力來源于社會公眾授權，即權力來源于權利，權利高于權力。官員是被授權管理社會事務的人員，由于該職業的特殊性，一旦選擇該職業就應該喪失部分權利來保證自己能夠更好的履行自己的義務，服務人民。

（二）權利制約理論

腐敗在本質上是對公共權力的濫用，不受制約的權利必然會走向變質。孟德斯鳩曾經說過“一切有權利的人都容易濫用權利，這是萬古不變的經驗。”所以權利必須受到限制。當今世界對權利的限制主要包括內部的分權機制和外部的監督機制兩方面的內容。權力機構內部的分權制衡機制并不足以使腐敗消亡，當權力接受權利的委托或讓渡后，便有了獨立的運作體系和經營機制，也就有了屬于自身的利益傾向，這使得權力有可能像一匹脫韁的野馬，隨時可能朝著自己的利益方向狂奔，實踐證明，以權力制約權力的做法因權力存在相互通融的特性而致權力終有可能逃脫制約。那么，構建一套有力的監督制衡機制就十分必要。官員財產公開使公職人員的權利在“陽光下”下運行，權力一旦被濫用可以通過官員的財產和生活收支等狀況反映出來，廣大人民群眾就有權利通過各種途徑對其濫用權力的行為進行糾正和懲罰。官員財產公開制度涉及官員生活的方方面面，是反腐的終極利器，能夠國家和社會的監督作用發揮到極致。

二、國外官員財產公開的實踐經驗

從1766年瑞典議會通過《出版自由法》開始，被稱為“終極反腐經”的官員財產公開制度經過240多年的發展，已經被近百個國家和地區所采用。一個完整的官員財產公開制度包括財產申報、財產公示、財產審查以及相應的懲罰措施等多方面內容。筆者認為，根據財產公開形式可以把官員財產公開分為全公開模式、半公開模式和不公開模式。

全公開模式即對全社會公開申報主體的所申報的全部財產，本國的任何公民都有權查閱。由于不同國家的國情不同在財產申報的主體和申報的客體上可能出現很大的差異。在實踐中，申報的主體不僅包括官員本身很多情況下還可以包括官員的直系親屬以及部分非直系聯姻親屬等，不僅包括在職的國家公職人員必要時還可能包括離職一定期限的人員。申報的客體即需要申報的財產內容，包括了有形資產和無形資產，每個國家都根據自己的國情詳細的列出了應該申報的項目及其獲得途徑一遍審查。但是不管公開的內容如何，采取全公開模式的國家都是向全社會公開申報財產。全公開模式是官員財產公開比較理想的模式，可以廣泛發動群眾和社會輿論對官員的財產進行監督，使貪污腐敗無處遁形，但是要實行該模式需要社會各方面體制健全和廣泛的社會基礎，否則貿然進行官員財產公開會導致社會動亂，所以全公開模式必然會導致籌備周期長、不易控制等缺點。美國的官員財產公開制度雖然不是世界最早的，但是絕對是操作和落實最有實效的，是全公開模式的典范。根據1978年美國國會出臺的《政府倫理法案》，美國官員財產公開的主體包括了總統、副總統、國會議員、聯邦法官以及行政、立法和司法三大機構的工作人員以及其配偶和撫養的子女的相關情況。財產公開的客體亦十分詳盡，把官員接受的禮金和酬金也包括在公開的范圍之內。除在國家安全部門工作的人員等特殊情況對于申報的財產都要想全體社會公開。美國不僅設計了完美的財產公開制度而且相應的建立了比較健全的執行措施，有效的發揮了官員財產公開制度的作用。我國改革試點中湖南瀏陽市就采取了全公開模式被稱為“最徹底”的官員財產公開模式，然而，由于財產公示建立在“自我申報”基礎上，參與公示官員范圍過窄，公示期間過短，此次，瀏陽市的這次公示起到的作用有限。當然，并不是所有的全公開模式都是和美國一樣，由于財產申報的主體和申報的客體的不同，全公開模式有著巨大的差異。例如，德國公職人員除工資以外的財產才在網上公布，日本的申報主體中沒有把官員的活期存款包含在內，我國官員財產公開的試點中，無錫市采取對“新提拔的干部”進行財產公開等。雖然這些國家都采取全公開模式但是由于自身條件的限制在一定程度上都對官員財產公開制度做了相應的妥協，美國的公開模式固然是完美的，但是不一定是其他國家最合適的，每個國家都應該根據自己的情況設計出最適合自己的官員財產公開制度，這樣才能防止貪污腐敗。

半公開模式即對一部分特殊人群公開申報主體所申報的全部或者部分財產。采取半公開模式必然會是公眾的監督作用減弱，官員可能存在僥幸心理采取隱瞞、謊報和少報等方式來隱藏自己的財產，必然也會導致審查難度加大。但是，向專門的機關和特定的人群公開官員的財產可以在一定程度上保護了官員的隱私權，減小了官員財產公開制度的推行阻力，并且采取相對保密的方式也可以緩和社會矛盾，使官員財產公開制度穩步推行，可以不失時機的采取全公開模式。雖然采取半公開的模式會使公眾的監督權力減弱但是如果能夠組建一個強有力的審查機關來執行審查任務，官員財產公開制度的作用亦可全部發揮出來，在采取半公開模式的國家中，官員財產公開制度能否有效的發揮其作用關鍵就在于有沒有這樣的強力機關，對該機關工作人員的素質要求極高，而且該機關需要擁有一定特殊的權利，否則采取半公開的模式不能發揮官員財產公開的真正作用而流于形式。我國香港的對于申報的財產介于保密和公開之間，一般情況下對申報的財產不予公開，任何人非經受理機關首長的許可，不能獲得申報人的財產資料，承辦人應當保密，但是對于申報的財產必須到法院設置的公正處接受審查，個人財產還應該由反貪污局審查。但是，對于第一層職位的公務人員作出的申報中，部分財務利益可供公眾查閱，包括：（1）地產及房產（包括自住物業）；（2）公司股東、合伙人或董事的身份包括聘任性質，持有的權益所占比例，業務性質；（3）任何上市、公共或私人公司發行股本的1%或以上的股權包括持有的權益所占比例，業務性質及地點（香港或海外）。從香港的官員財產公開制度來看，采取半公開模式都必然需要強有力的審查機構來審查申報材料，并且規定比較嚴厲的懲罰措施以此來促使官員真實的申報自己的財產。

不公開模式即只申報不公開，對于申報的內容僅作為機構的內部信息儲存，在必要的時候供專門機關查閱和審查。不公開模式和半公開模式通過申報財產的審查狀況來加以區分，半公開模式的申報財產都需要由專門機關審查，但是不公開模式作為一種內部信息，當官員發生違法、違紀情況下由專門的機關來調查。不公開模式雖然不是真正意義上的財產公示，不能發揮人民的監督作用，亦不能對官員產生實際影響，但是該模式也有著積極的作用。不公開模式可以作為官員財產公開制度的預備階段，可以為官員財產公開制度做準備，可以在申報的過程中，弄清審查財產需要的相關管理措施，如：信息儲存機制、備案機制、流轉機制、查詢機制、涉案線索移送機制等，同時可以完善政府的職能部門，建立專門的申報機構。韓國1983年生效的《公務員倫理法》和《公務員倫理法實行令》就對公務員財產申報的內容實行非公開原則，雖然財產申報對腐敗沒有起到預防和威懾作用，但是為以后官員財產公開制度打下了基礎，1993年在韓國總統金泳三的推動下修改了《公務員倫理法》并最終建立了比較完善的政府官員財產公開制度，使韓國反腐倡廉工作取得了巨大成就。新加坡公務員的財產申報資料不但不對公眾公開，而且是嚴格保密，僅有少數官員可以接觸。但是，在貪污調查局的威懾力作用下，不公開并沒有影響財產申報的有效運行。

三、我國官員財產公開的路徑

我國為探索符合中國國情的官員財產公開制度進行了大量的試點工作，從疆阿勒泰的“吃螃蟹之舉”，到湖南瀏陽的“最徹底公開模式”，再到浙江慈溪、寧夏銀川，這些改革試點雖然沒有取得很好的成果，雖持續的時間較短，但是官員財產公開也深入人心，成為不可逆轉的趨勢。目前，廣東珠海橫琴、廣州市南沙新區、韶關市始興縣等地已經敲定為官員財產公示試點地區，將對官員財產公開制度進行進一步探索。就我國的國情而言，筆者認為可以借鑒無錫市的方案，對“新提拔的干部”及其有關親屬采取申報并公開原則，與此同時，對其他公職人員及其有關親屬的財產采取申報和自愿公開原則。可以說，之所以采取這種全公開模式和半公開模式相結合的模式，是一種妥協后的折中方案，可以減小官員財產公開制度的推行阻力，盡早的使官員財產公開制度得到實施。如果得到嚴格的實施可以增加公民的參與意識，提升政府的公信力，為今后全面公開打下堅實的基礎。對“新提拔干部”采取全公開，可以發揮官員財產公示制度的巨大作用，充分發揮社會的監督作用，保證提拔干部的純潔性，凈化官員系統，這批新提拔的干部投入工作之后，可以形成一股改革的力量，促進官員財產公開制度的實施。對其他公職人員采取申報不公開原則，如上文所述并不是毫無意義的，隨著社會不斷進步，全體公職人員財產公開是大勢所趨，只是時間問題，我們應該積極建立相關的機制和機構來促進這一天的早日到來。采取自愿公開原則，可以提高公職人員的自覺性，認識到自己作為公職人員的責任，在提拔的時候對這些人員予以優先考慮，作為一種鼓勵措施。

我國的領導干部收入申報制度實施了多年，在一定程度上抑制了腐敗，但是由于制度本身的缺陷，并不能有效的抑制腐敗，因此建立官員財產公開制度對我國反腐倡廉工作的開展有著重要的作用。我國應該加快財產公示制度的法律制定，完善與之有關的配套制度，同時我國高層必須下定決心，創設一個專門的強有力審查機構來確保官員財產公開制度的實施。

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