量化法治中國實踐研究

摘 要 量化法治是指將社會學、統計學的研究方法融入到法學研究當中，用量化的數據來來衡量一國或地區的法治化水平。量化法治不僅在法學研究方法上是一項重大創新，同時對法治的實踐也有重要意義。量化法治這一課題在國內外都已經有過一些實踐，并取得了一定的成功。我國的量化法治雖有了一些嘗試，但總體仍處于探索階段，其中的很多問題還有待進一步探討。總結和研究我國量化法治實踐當中的經驗和教訓為我國今后法治指標體系的制定具有重要意義。

關鍵詞 法治 法治指數 量化法治指標體系

作者簡介：栗英橋，北京師范大學法學院法學碩士。

中圖分類號：D90 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）12-007-03

一、問題的提出

“就‘法治這一命題而言，其是一個兼具理論性和實踐性雙重色彩的主題。” 而我國長期以來對法治的研究一直停留在理論層面，這使得理論的研究對法治實踐發展的指導意義大打折扣。探索一條讓法治的研究能夠更好與我國法治發展的實踐相結合，更好地推動我國法治的發展，作為當今的法學人責無旁貸。量化法治的提出在很大程度上為解決這一問題提供了契機。量化法治這一實證研究方法為促進法治理論想實踐的轉化架起來了一座橋梁。

所謂量化法治，是指在對法治定性分析的前提下，將其分解細化為指標體系，利用社會學、統計學理論對法治發展狀況進行衡量的過程。量化法治的產生和發展得益于以下兩個方面共同作用的結果。第一，“法治”作為一種現代社會重要的治理手段在全球范圍內獲得認可。當今各國無論是出于對內穩定社會秩序的需要還是對外經濟往來和外交戰略的考量，也無論主觀上是出于主動引進抑或被動接受，事實是世界各國認可了法治這一現代國家的治理手段并相繼走上了法治改革的道路。對法治認可的過程正如黃韜教授所說“法治的這種國家化發展趨向包含兩方面的內容：一是世界大多數國家選擇法治、實行法治已成趨勢；二是國家法治已在國際社會形成并呈現不斷發展之趨勢”。 第二，社會的快速發展迫切要求對法治進行衡量。1969年美國拉塞爾·塞奇基金會出版了《向社會報告邁進：下一步》，其中奧蒂斯·鄧肯稱當時在社會指標研究方面的努力為一種“社會運動”，這一運動從60年代中期持續到1975年。 而“在社會指標理論研究中，法律指標研究的薄弱狀況十分突出，造成理論研究與應用于研究脫節。”

二、“浙江余杭法治指數”實踐

進入新世紀以來，隨著我國法治水平的不斷提高以及受到國際上量化法治研究的影響，我國的多個省市都有過量化法治的探索，如香港 和浙江余杭的法治指數項目，上海市靜安區 針對法治建設中的依法行政狀況進行了量化評估的實踐，以及深圳市 、昆明市 等啟動的量化法治評估的實踐，都取得了一定的成果也為我國量化法治的發展提供了理論上和實踐上的示范作用。

2008年，“余杭法治指數”是由浙江省杭州市余杭區政府委托浙江大學光華法學院并聯合國內知名法學家開展的旨在摸清余杭地區法治發展狀況的一項量化實踐。此次評估以建設法治化政府和維護司法公正為重點，以規范公共權力和保障公民權利為核心，以黨的領導為保證，努力提高余杭經濟、政治、文化和社會各個領域的法治水平。 2006年余杭地區提出建立法治城區的九項目標，即黨委依法執政、政府依法行政、司法公平正義、權利依法保障、市場規范有序、監督體系健全、民主政治完善、全面素質提升、社會平安和諧，此九項總體目標就構成了余杭法治指數評估的群眾滿意度調查指標。在指標體系的設置上余杭法治指數在指標體系的制定上采用客觀指標 與主觀指標 相結合的方法。其次，在調查抽樣的的安排上采用了劃分不同組別的方法，分別是群眾滿意度調查數據、內部組打分、外部組打分和專家評審打分。之所以這樣安排，是為了最大程度的保證量化法治的廣泛參與性和客觀性。余杭法治指數是當下我國量化法治實踐當中相對較為成功的一次探索，通過對其研究我們不難發現其呈現出的以下特點：首先，依照區域特點已經形成了一套完整的量化法治的評估體系。從法治理論研究到指標體系建設再到形成可操作性的量化方法到最終得出法治指數，已初步形成了一套完整的理論體系。其次，在國內量化法治的實踐中，注意在量化指標上兼顧我國法治發展的實踐特點。在法治指標的設置上注重統籌兼顧合理地安排法治的普適性與我國的法治的特點，要避免一味追求西方法治發展中的普世性而扼殺我國實際特點也要避免過分強調我國實際國情而忽略法治的普適性內涵。另外，我國量化法治實踐有著廣泛的社會參與性。一是在指標體系設置上，如余杭法治指數將其分為四個層次注意對各個層級的法治狀況進行衡量。二是在評審者的選擇上余杭法治指數采用了劃分不同組別的點差抽樣方法，這樣就能夠保障量化法治更為廣泛的參與度以及數據的準確性。當然，當前國內量化法治依然存在一些不足的地方亟待解決，筆者認為主要表現以下幾個方面：

1. 量化法治主體缺乏獨立性而影響到法治指數的權威性。這一問題是我國當前量化法治普遍存在的問題。由于我國現階段缺乏從事量化評估的專業機構等原因，我國的量化法治實踐基本是在政府主導下進行的，因此量化法治評估的體系很容易受到來自政府等外界的干擾而缺乏客觀公正性，這也是余杭法治指數滿受詬病的一大問題。

2. 量化法治中法治的內涵有待進一步達成共識。如張志銘教授在談及余杭法治評估時所言“基于這九項內容（指余杭法治指數中的九項群眾滿意度調查）還不能獲取一個清晰的‘量化法治定義，這樣的理論研究避難就易，簡潔倒是簡潔，卻不明了，基本含義不易把握” 這句話反映出余杭區法治指數中對于法治內涵把握上存在的不足。對法治進行定性分析是進行量化的前提和基礎，如果這個問題沒有一個讓大家信服的結果那么量化法治的科學性勢必大打折扣。

3. 量化法治評估體系各異缺乏統一標準其可比性不足。從國內實踐來看，我國多地區有過量化法治的實踐，但量化指標體系各不相同，我們量化法治的一個重要目的是摸清法治發展的狀況，而指標的不統一就使得量化法治的客觀性、可比性難以實現。

四、量化法治中國化應注意的幾個問題以及改進思路

對量化法治這一問題進行研究是非常具有現實意義的，著名法學家季衛東先生就曾指出建立一套有效的量化法治評估體系的主要意義有三方面：（1）對不同社會體制和文化進行比較分析；（2）為改造權力結構提供清晰的藍圖；（3）使法治建設的具體舉措和績效評價趨于統一化。 錢弘道教授認為，制定法治指數首先是一項制度創新，改變了以往只注重立法意義上的創新，實現了更為廣泛意義上的制度創新，法治指數是法治成為有尺可量的社會現象；其次，量化法治研究是中國法治研究的一種新模式。一方面，以“量化”為特點的法治研究是對傳統法學研究方法的變革，另一方面，也預示了以“實踐”為導向的法治研究正成為一大批學者的法治研究取向。 但也難掩對量化法治的質疑和批評之音。浙江大學教授陳林林就曾針對我國內地不少地區出臺法治的指數直追香港的法治指數提出質疑，并將此稱為“法治大躍進”。 針對量化法治這一研究方法的不同聲音，自然有其合理性。在中國這樣法治并不完善的國家進行量化法治實踐勢必會出現各種的問題。我們渴望通過引入“法治指數”來加快我國的法治步伐，完善我國的法治建設，但另一方面，由于法治的相對落后，因此在量化法治實踐過程中面臨來自理論上和制度上的問題與障礙，這一點我們應當有充分的認識。法治的建立不可能一蹴而就，它需要有一個循序漸進的過程，需要有良好的與法治相配套的文化背景和民意基礎，但并不代表我國不適合做量化法治的實踐。在筆者看來恰恰相反，我國當前已經確立了依法治國建設法治國家的總體目標，并且我國的社會主義法治體系也已基本建成，因此在我國進行量化法治的前提條件已經具備，況且法治的發展是一個不斷完善的過程，通過量化法治對于促進我國發展更好地向前發展具有非凡意義。

很顯然，如何保證量化法治的準確性和科學性是我們要解決的根本性問題。 我們之所以就量化法治進行研究分析，無非是希望通過這樣的研究能夠積累量化法治的經驗獲得更多理論共識，從而在這樣一套理論框架的支持下能夠保障我國量化法治的實踐能夠最大程度地反映我國法治發展的實際情況。針對我國之前有過的量化法治之經驗以及理論界關于這一問題的研究，我國今后在量化法治應該注意以下三個個方面的問題。

（一）量化法治的主體必須獨立

之所以強調量化法治主體獨立，是因為對“法治”進行衡量的過程無疑會涉及的對公權力的評價，而相對于公權力而言個人甚至社團的力量太過弱小，很容易受到來自外力的影響尤其是受到公權力的挾制，因此量化法治必須對量化法治主體的獨立性有一套完備的制度保障，這可能是與其他社會指標體系有所不同的地方。關于主體獨立性而言，一個是量化法治的制定者應該是具有獨立的身份，也即人的獨立；另一個是量化法治的應該由一個獨立的組織或者團隊來進行，也即機構的獨立。只有從這兩個方面保證獨立，才能保證量化法治主體真正獨立。關于這一問題在理論界并不存在爭議，評估主體身份獨立是保證量化法治結果客觀準確的最基本保障。國際上的量化法治實踐大都由獨立的第三方來完成，如世界銀行所做的《國別財富報告》，作為獨立的非盈利性機構的世界正義工程所制定的全球法治指數，包括香港法治指數是由香港社會服務聯合會這樣的非官方機構發起制定。相比國外的實踐而言，我國的量化法治在實踐仍然由政府主導，如之前提到余杭法治評估的實踐便是如此。由于指數制定主體身份的不獨立致使在后來的理論界滿受詬病，其獲得的數據的客觀性遭到質疑。就未來我國在量化法治中如何保持主體的獨立性問題上很多學者表現出了擔憂。我國尚未形成一個成熟的公民社會，法治指數的制定不能完全獨立于公權力，因此其可信度與參考價值自然不足，另外即便法治指數出臺后，在當前這種“官場”氛圍下其是否會被地方官員作為一項政績觀而被濫用，西方的法治指數拿到中國之后按照以往的經驗勢必要走樣。 關于這一點，著實是我國當前量化法治面臨的一個很現實的問題。從自身來講我們應該加緊發展獨立且權威的評估機構，這不僅是量化法治的需要也是促進和加強我國各領域指數化可信度的需要。

（二）法治的內涵有待進一步達成共識

正如張志銘教授所說：“……以實踐法治為直接指向的‘量化法治研究，其推行有賴于在‘什么是法治的問題上取得基本共識。” 數字分析必須以質的分析為前提，這是因為定量分析是對大量樣本的少數特征做精確的研究，所以只能對經濟現象的比較表層的、可以量化的部分進行測量，容易忽略深層次的原因和具體的細節。 量化法治必須以共同的法治認同為前提條件。當前在法學界對法治的研究很多，有不少法學家也對法治的內涵做過界定，如李步云教授就將法治闡釋為十大原則，即：法制完備；主權在民；人權保障；權力制約；法律平等；法律至上；依法行政；程序公正；黨要守法。 國內著名法理學專家張文顯指出“法治”是一個內涵民主、自由、平等、人權、理性、文明、秩序、正義、效益與合法性等諸多社會價值的綜合觀念，法治的基本標志包括：法律之治；人民主體；有限政府；社會自治；秩序中立。 但現在所面臨的問題是，如何在這么多的有關法治內涵的界定中找到一種共識，這種共識既能準確表達法治，又能滿足量化法治實踐的需求。之所以說是滿足量化法治需求的，是因為筆者認為理論上對法治的研究與本文所論的量化法治當中的“法治”之間是存在一些差別或至少不完全相同，量化法治是一項實踐性很強的研究，所以其對法治的界定也應該考慮到量化過程中的可操作性與合實際性。另外，量化法治當中的“法治”應該是一個更為全面的概念，如有的學者提出量化法治當中的“法治”不僅應該囊括法學領域甚至要通過法律在其他領域如經濟、文化、社會等中的作用來通盤考量一國法治狀況。

（三）健全指標體系的科學性

依據何建章先生的觀點，社會指標體系應該具有五大功能，即描述功能、解釋功能、評價功能、監測功能、預測功能。同時結合我國具體國情應該具有三個方面的作用：一是研究經濟社會是否協調發展，并對其社會效益和社會影響進行綜合評價；二是監測和解釋社會發展中的社會矛盾、社會問題、各階層利益分配等問題為政府決策部門為解決矛盾采取對策；三是對社會發展指標體系進行地區對比、歷史對比和國際對比，從比較中鑒別先進和落后找出差距，并分析產生差距的原因。 參照以上指標體系的功能和作用，王稱心教授曾經總結出依法治理指標體系的六個設計原則，即目的性原則、科學性原則、典型性原則、可操作性原則、可比性原則和指標專屬性原則。 筆者針對我國當下量化法治指標體系的存在的突出問題，有針對性地指出以下三個方面的問題。

1.提高法治指標體系的統一性和可比性。統一性就是指法治指標的內涵、進路、覆蓋范圍、計算方法等相統一。所謂可比性依照統計學家吳寒光教授的理論，可比性有兩個要求，一是在不同的時間或空間范圍上具有可比性；二是在地區之間進行比較時，處指標體系口徑、范圍必須一致，一般用相對數、比例數、指數、和平均數等進行比較才具有可比性。 應該說統一性是可比性的前提。而我國當前的量化法治指標體系設置各異，量化方法上存在的差別，其結果就是盡管有不少地區有了量化法治的實踐并得出了法治指數，但由于指標體系、統計口徑、統計范圍甚至統計方法的不統一致使量化法治失去了可對比性，另外這樣的量化法治容易被地方政府用做宣揚政績的工具。從我國實際情況來講我國是更適合制定統一的量化法治指標體系的，首先我們是為單一制國家，全國各省市在法治發展方向上以及各方面的體制及制度上都是相同的，因此用統一標準對全國各地區的法治情況進行衡量是可行的，況且在國際量化法治當中采用一套量化評估體系就可以對世界各國的法治狀況進行衡量的實踐都有過，而我國的情況更不是問題。至于說由于各地區發展的不均衡導致其法治水平的差異，這是我們應該正視的現實問題，而且這種差異的存在也恰恰是正常的，這對于促進法治相對落后地區改善法治狀況縮小與發達地區差異也是具有積極意義的。

2.指標體系應當將法治的普世性與我國的實際國情恰當結合。指標體系的建立其實是對法治內涵的定性分析的過程，也是對法治這一抽象事物的具體化和細化的過程，是對法治進行定量分析的前提條件。前文對國內外量化法治的介紹中我們不難看出，在量化法治指標體系的建立上存在很大差別，這反映出了對發質的不同理解以及各個國家在法治發展道路上或者發展層次上的差別。因此，在量化法治指標體系的設置上，應當將法治的普世價值與具體一國具體實踐恰當結合，恰當就是在程度上把握的恰到好處，既要避免過于強調自身特點或國情論而忽略法治的普世價值，也要避免以法治的普世性全盤否定一國自身的發展特殊性。對于我國來講，根據以往對待外來事物的態度上來看，我們更多的應該防止利用國情論而否定法治普世價值這一問題。另外，關于法治指標設置當中關于指標側重點的選擇上，在香港法治指數和余杭法治指數的實踐中，基本上采用了相同的體制性進路并把政府公共權力的行使作為側重點。關于這樣的安排我們認為是符合我國實際情況的，與西方發達國家相比我國的法治發展程度偏低，因此我們應該將重點放在對政府權力的衡量和法律的形式價值上。這一點是符合我國當前實際情況的。但隨著法治的不斷發展，其側重點也應該隨著有所擴大，將法治的形式價值與實質價值逐步結合。

3.指標體系應該具有前瞻性。我們知道法治是動態的，是一個螺旋式不斷發展和完善的過程，這個過程沒有終點。因此作為量化法治的指標體系首先應該既是具當前法治發展狀況的描述又要高于當前法治發展的現狀，對法治的發展起到一定的引導作用。適應于這個歷史階段的一個法治指標體系，到另一個階段應該進行適當的修訂和補充，這是社會指標體系的一般要求和規律。如世界正義工程所制定的法治指數體系自2008年以來已經修改過三次，其內容也越來越完善對法治的理解也越來越深入。從而不斷引導社會的法治的前進，因此在制定法治指標體系時，既要充分體現我國社會發展的特點，保證穩定性，又要對法治發展具有一定的引領而具有前瞻性。另外量化法治一個重要目的是在同一時間點上能夠做橫向的比較，筆者認為量化法治指標體系中“法治”跟我們理想中以及理論上法治存在一定差距，在指標體系建立中給我們留下了很大的空間，就量化法治而言其指標體系既能夠反映當下法治發展狀況又不只是對當下法治狀況的簡單描述或臨摹。

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上海市靜安區評估指標體系及評估報告是參照國際、國內現有相關指標體系，結合靜安區法治建設現狀編制的，分為“依法執政、依法行政、司法公正、民主制度、法治監督、經濟、文化及社會法治建設”等7個部分，共98項指標。旨在進一步提高我區依法執政、依法行政、依法治理、依法辦事的能力，為靜安區的經濟政治社會文化生態建設各項工作提供堅強有力的法律保障和支撐。

2007年深圳市公布了《深圳市建設法治政府總指標體系》，從十個方面提出法治政府的量化指標。這十個指標分別是：制度建設法治化、機構職責以編制法治化、行政決策法治化、行政審批法治化、行政處罰法治化、行政服務及信息公開法治化、行政監督法治化、行政救濟法治化、行政責任法治化、財政管理法治化，每個方面又分若干大指標和小指標。

昆明與2012年推出法治指數體系，該體系由“法治的社會環境指標”、“法治的制度環境指標”、“法治的人文環境指標”3個一級指標、12個二級指標和33個具體要素指標構成。

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所謂客觀指標是指，用來反映所研究的社會現象中客觀存在的事物及其現狀，以及研究對象的自然屬性社會屬性來說明客觀現象，一般是有統計部門用統計報表逐級上報匯總的全面統計通過抽樣調查而得到的數據。

主觀指標是指通過數量表現人們對客觀事物的感受、愿望、評價和態度等方面的社會指標。

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