對我國現行行政強制執行模式的檢討

韓偉

超越實在法的規定，我們國家的行政強制執行模式應對對行政執行權進行何種配置，筆者認為是可以討論的。我國目前的執行模式中存在著明顯的缺陷：

首先，行政效率沒有得到應有的保證。以法院為主的行政強制執行模式程序繁瑣，造成具體行政行為所確定的義務很難及時實現，從而大大影響行政效率。而另一方面，大量的申請執行的行政案件也使法院不堪重負。據2006年3月11日最高人民法院在第十屆全國人民代表大會第四次會議上的工作報告，2005年地方各級人民法院審結的一審行政訴訟案件為95707件，而審查辦理的非訴行政案件卻達到124629件，是前者的1.3倍。①因此，由物質強制力量嚴重不足的法院來執行如此大量的非訴行政案件，實踐中不但造成了法院的負擔過重，更會給執行本身帶來諸多問題。以金錢給付義務的強制執行為例，據2003年臺灣“財政部門”公告的資料，臺灣個人欠稅現象嚴重，臺灣“法務部長”陳定南在解決這一問題的時候，提出綜合運用具體催收方案、善用扣查財產、限制出境和拘提管收等手段切實執行。同時，臺北相關部門針對80余起欠稅大戶進行分案，并發文各相關財政金融單位，調查各欠稅大戶的資力狀況，以利后續的追剿行動。②足見公法上金錢給付義務執行案件的繁重性和復雜性。由缺少物質強制力的法院來執行此類案件，只能造成行政強制的“執”而不“行”，妨礙了行政管理的正常進行。

面對令人頭疼的行政相對人，行政機關甚至還有轉嫁社會風險的動機，把本該自己執行的具體行政行為交由法院執行，使法院直接面對相對人和劇烈的社會矛盾。

其次，大大損害了司法權權威。我國現行強制執行模式將絕大部分行政強制執行權分配給法院，混淆了司法職能與行政職能，使司法與行政的角色錯位，既浪費了有限的司法資源，又損害了司法權的本質。司法的內涵應當是司法機關依法對爭議所作的具有法的權威的裁判 ，換言之，法院始終扮演的是一個消極、中立且無偏私的裁判者的角色。然而，法院接受行政機關的申請去強制執行行政決定，這樣行政機關就成了裁判所，法院倒成了行政機關，成了執行行政行為的機關，這種司法與行政角色的嚴重錯位、裁判與執行職能的嚴重顛倒制度，容易導致行政訴訟中的裁判不公與執行回轉。其結果使得法院成了政府機關的執行部門，司法權與行政權又形成一股合力來對付行政相對人，實際上否定了行政訴訟制度存在的基礎，致使民告官的行政訴訟發生了令人擔憂的變異。③

在進行模式選擇時，可以綜合考量以下幾個維度：

1、行政權需要得到其本身應有的尊重。行政相對人不履行卻也不提起訴訟到底為那般？行政主體在做出具體行政行為時對相對人已告知不服行政決定有提起行政復議或行政訴訟的權利，相對人沒有理由不知曉救濟的途徑，因此大多情況下行政相對人認同行政機關作出的具體行政行為但無理拒不履行。行政相對人的冷漠與不理會給行政權的尊嚴造成了很大的傷害，行政機關的決定如同空文使得行政機關無法開展工作，行政秩序與行政效率當然就無法保障。

2、維護行政行為所具有的公定力和執行力。依法國行政法，行政行為具有效力先定特權（le pivilege du prealable ）和強制執行特權。④從這個邏輯起點出發，自然引申出行政行為具有公定力和執行力。行政行為的公定力是指即使行政行為即使違法在未經有權機關予以撤銷或宣告無效之前，任何人不得否認其效力，而應視其為有效的行政行為，并受其拘束。由于公定力的存在，不論行政行為是否合法，都應視其為一種有效行政行為而受到尊重。行政行為的執行力是指行政行為生效后，行政相對人不履行義務時，行政主體采取一定手段使行政行為的內容予以實現的效力。又因為行政強制執行是事實行為、而非新的行政行為，沒有給相對人增添新的義務，所以由行政機關執行以完成一個完整的具體行政行為就是天經地義、自然而然的事了。

3、執行方式不過是個手段的問題，問題只是選擇何種手段更好。好的標準涉及到權利保護和行政效率的平衡。既然法律賦予了行政相對人提起行政復議和行政訴訟的權利，那么權利保護就不應該在行政強制執行階段上成為我們死死抓住不放的稻草。行政強制執行的最主要價值取向或任務應該是完成具體行政行為而不應在這個階段上舍本逐末。

4、良好的行政法律關系的運行和維持需要相對人的積極參與和配合，這也是行政相對人的義務。司法資源本來就稀缺，事事依靠法院會加重法院負擔，司法成本加大也會帶來社會運行成本的提高。誠如遲來的正義是非正義所言，行政行為久拖不決對社會公益和第三人權益的保護也是不利的。

5、在法律救濟上，如果當事人對行政機關實施的強制執行行為不服，是否可以適用行政復議與行政訴訟是可以考慮的，但如果當事人對人民法院實施的強制執行行為不服，那顯然無法適用行政復議和行政訴訟，因為行政復議或行政訴訟都只以行政機關的具體行政行為為審查對象，而不能以法院實施的司法行為為審查對象。所以申請人民法院強制執行也存在著在權利救濟上的漏洞，并非就絕對有利于相對人權益的保護。

所以，我國的行政強制執行模式選擇可以這樣考慮：強化行政機關的強制執行權，以行政機關執行為原則，以法院執行為例外，行政機關及法律法規授權組織對不履行行政決定所確定的行政義務的，有權強制執行。只有對人身自由實施強制執行或針對較大數額財產采取強制執行措施的必須由行政機關向人民法院申請強制執行，以示慎重。

不難看出，筆者在行政強制執行模式的選擇上贊同強化行政機關的強制執行權，看似追求效率模式。但筆者認為，行政效率和權利保護具體在行政強制執行程序中同等重要。在賦予行政機關主要的執行權的同時必須為其執行行為戴上“緊箍咒”，即規定行政強制執行中必須首先堅守的原則。

注釋：

①肖揚.最高人民法院工作報告——2006年3月11日第十屆全國人民代表大會第四次會R/OL.2006-3-19.http：//www.gov.cn/jrzg/2006-03/19/content-230762.htm.

②17臺灣超級欠稅大戶欠款22億移送法辦累計金額218億EB/OL.2003-3-5. http：//www.law.cn/News/focus/200342695440.htm.

③石佑啟.論我國行政強制執行的模式選擇及其運作[J].河北法學，2001（2）.

④王名揚.法國行政法[M].中國政法大學出版社，1988：165.