對廣州城中村改造工作的思考及建議

溫虹

身份證號：360735198802041629

摘要：廣州作為城中村改造工作的試點，自城中村改造工作以來，改改停停，已歷時5年，然實際改造工作推進(jìn)時間只有3年。所以，無論是從廣州城中村改造的進(jìn)程還是從城中村改造審批結(jié)果都可以看出，廣州城中村改造存在很多的問題，文章針對廣州城中村改造存在的問題進(jìn)行分析，并提出改造的措施。

關(guān)鍵詞：城中村；改造；問題

一、廣州城中村改造的進(jìn)程

自城中村改造工作以來，廣州作為城中村改造工作的試點，改改停停，已歷時5年，然實際改造工作推進(jìn)時間只有3年。---2008年前不讓改；

---2008年出臺城中村改造政策；

---2008年到2011年大力宣傳推進(jìn)城中村改造，村民改造積極性強(qiáng)，爭先恐后的一窩蜂做方案，人力物力投入大，改造進(jìn)入大躍進(jìn)時期，然改造方案千篇一律，可批性很低，改造方案難以落地；

---2012、2013年各界進(jìn)入反思，政府停止審批，城中村改造停滯，但也未出臺新的政策。

---2014年初兩會提出：要求用好城中村改造政策趕快改。

二、廣州城中村改造存在的問題

廣州138條村，至今，編制方案的村估計上百條，實際審批的村僅24條。

以荔灣區(qū)為例：荔灣區(qū)18條村納入了全面改造，2009年-2011年就有14條村開展了現(xiàn)狀調(diào)研幷編制了城中村改造方案，進(jìn)而報給市政府審批，然實際審批村只有兩條：西塱的裕安圍自然村-整治改造的試點村；東漖村-早在08年就開始編制改造方案。

所以，無論是從廣州城中村改造的進(jìn)程還是從城中村改造審批結(jié)果都可以看出，廣州城中村改造存在很多的問題：

1、改造方案千篇一律，改造模式單一，處理手段呆板

自從廣州獵德村改造完成后，廣州城中村改造進(jìn)入大躍進(jìn)時代，大家爭先恐后的模仿獵德改造模式，紛紛編制城中村改造方案，并且方案基本千篇一律，毫無特色。獵德只有一個，其得天獨厚的地理位置是其他村無法代替的，它改造的背景和時機(jī)也是其他村沒有的。我們可以借鑒獵德的改造的成功經(jīng)驗，但是不可復(fù)制其改造成果，他是特定時期特定區(qū)域的產(chǎn)物。

目前荔灣區(qū)有18條村納入了全面改造的范圍。全面改造的模式在某種意義上等于全面拆除，但是在許多經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱和一些現(xiàn)狀經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、房屋質(zhì)量較好的村莊，全面拆除的改造模式并不合適。城中村改造方案的好壞不僅在于它改造后房子建得有多漂亮，路修得有多寬；而且體現(xiàn)于改造后該地段產(chǎn)業(yè)的正確選擇，市政設(shè)施和公服設(shè)施配套齊全，生活環(huán)境得到實質(zhì)的改善，有完善的物業(yè)管理系統(tǒng)，人民的生活指數(shù)在預(yù)測值之上，改造過程中又不至于鋪張浪費。根據(jù)村的發(fā)展歷史，每條村都有自身的發(fā)展特點，不可復(fù)制，硬性套用固定的“城中村改造”政策，不懂得靈活變通和創(chuàng)新，勢必導(dǎo)致改造模式單一，改造方案的千遍一律。因此，改造應(yīng)當(dāng)存在多樣性，根據(jù)每條村的區(qū)位和特點創(chuàng)新多元化的改造模式，例如：對于居住區(qū)部分和經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地可以采用不用的改造模式和開發(fā)時序，又要靈活使用城中村改造政策，真正做出適合村的改造方案。

2、政府主導(dǎo)性不夠強(qiáng)大，政策不穩(wěn)定，審批時間長

廣州政府城中村工作主導(dǎo)不明確，改造工作的行政主體眾多，包括國土、規(guī)劃、建委、城中村等部門，這使得程序相對復(fù)雜、繁瑣，審批走流程時間長；加上政策很不穩(wěn)定，方案修改反復(fù)，導(dǎo)致方案審批時間愈加長。項目一日未批，村民搶建、違建還是一天天的進(jìn)行，這就成了一個惡性循環(huán)。不單使改造主體失去耐心，同時也影響公眾對“城中村”改造的信心。

然縱觀廣州所批的城中村方案中，大多都是因為政府有需求，政府關(guān)注和指導(dǎo)工作力度明顯提升，很多渠道都開綠燈，程序簡單化，方案才得以審批。

從2004年起，深圳先后出臺了《城中村（舊村）改造暫行規(guī)定》、《關(guān)于城中村（舊村）改造暫行規(guī)定的實施意見》、《城中村（舊村）總體規(guī)劃綱要》、《城中村（舊村）改造專項規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》、《城中村（舊村）改造扶持資金管理暫行辦法》以及《城中村（舊村）改造中長期計劃》等一系列指導(dǎo)性和操作性文件。這些文件不僅明確了改造目標(biāo)、改造內(nèi)容以及優(yōu)惠政策等框架性原則，幫助各村從物質(zhì)空間方面改造城市建設(shè)環(huán)境；而且保證了城中村從行政管理、土地房產(chǎn)管理、社區(qū)組織以及區(qū)域產(chǎn)業(yè)調(diào)整、文化資源融合等方面更好地解決原城鄉(xiāng)“二元化”的社會形態(tài)問題。例如深圳的漁民村，政府給予資金扶持政策。一是漁民村獲得政府給予向銀行信貸改造資金的部分利息補(bǔ)貼；二是漁民村在補(bǔ)繳地價時還能依據(jù)政策享受到10%的優(yōu)惠；三是區(qū)政府還給予部分啟動資金，作為基建前期市政配套建設(shè)補(bǔ)助經(jīng)費。又如大芬村，政府投資對原村民物業(yè)通過升級改造用于油畫藝術(shù)市場，改造后原物業(yè)租金歸村民，使村民及落戶的經(jīng)營者都在城中村改造中成為切實的受益者。配套政策對城中村改造工作的促進(jìn)作用顯而易見。

因此，城中村改造應(yīng)以政府為主導(dǎo)，政府及相關(guān)職能部門應(yīng)注重掌握情況，加強(qiáng)政策研究，盡快出臺相關(guān)政策，優(yōu)化行政審批、審核程序，根據(jù)本地區(qū)的實際情況，制定一些支持、扶持、獎勵等激勵政策，加大宣傳力度，善于發(fā)現(xiàn)工作中出現(xiàn)的問題并及時化解矛盾，提高政府服務(wù)能力與服務(wù)水平，促使城中村改造工作依法、有效、積極推進(jìn)。

3、政策門檻太高，政府目標(biāo)不明確，投入重點確定，導(dǎo)致改造偏離預(yù)期效果，改造不見成效

為控制城中村改造的大躍進(jìn)，出臺新的政策措施，抬高城中村改造的方案上報的門檻。房屋和土地需要實測數(shù)據(jù)，并要求國土部門確認(rèn)；人口戶數(shù)需要街道派出所蓋章確認(rèn)；樓面地價需要有資質(zhì)的單位評估確認(rèn)，經(jīng)濟(jì)測算才算有效，方案才能往上報。另外，改造方案兩個“90%以上”通過率的要求太高，很難落實。新城中村改造政策規(guī)定，要求“城中村”改造方案、拆遷補(bǔ)償安置方案等必須獲90%以上村集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意。以白云區(qū)田心村為例，村范圍較小，戶數(shù)少，90%以上村民同意改造的意見能迅速達(dá)成一致，但到后期實施，還是因為簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議未達(dá)到90%以上村集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意而使項目推進(jìn)停滯不前。

4、“城中村”改造缺乏有力的研究基礎(chǔ)及技術(shù)指導(dǎo)

目前我市的城中村改造專項規(guī)劃尚未編制，“城中村”改造并沒有法定規(guī)劃的指引，廣州市在編制控制性詳細(xì)規(guī)劃時并沒有詳細(xì)考慮城中村改造，但“城中村”項目卻以之為上層次規(guī)劃，改造需求與控規(guī)產(chǎn)生缺口時，勢必面臨調(diào)整控規(guī)，進(jìn)而導(dǎo)致改造工作推進(jìn)困難，實際效益并不樂觀。城中村改造無法自身平衡，規(guī)劃相互間難以一步到位，相互對接；部門間各做各的；規(guī)劃師關(guān)起門做方案，不接地氣。

那么，一味嚴(yán)控容積率，是否適應(yīng)廣州當(dāng)下土地資源供應(yīng)？

很多人認(rèn)為高容積率一定是影響城市景觀與發(fā)展的制約因素，其實不然。綜觀國外先進(jìn)城市，如香港，新加坡，它們并不一味排斥高容積率，而是探索在高容積率下的宜居城市?！俺侵写濉备脑焓且粋€城市更新的過程與實踐，涉及了多方利益，用地的低容積率發(fā)展并不完全適合于“城中村”改造項目。例如可以通過容積率獎勵等方式鼓勵空中花園、屋頂綠化、垂直綠化與街道綠化融為一體；通過多層次、多種類型的步行、車行和公共運輸系統(tǒng)來組織市中心區(qū)的城市與建筑空間形式，市民可徒步或搭乘電動人行步道、高速電梯在各商業(yè)、辦公建筑樓宇間穿梭，解決高容積率帶來的不利因素，促使城市向健康、綠色方向發(fā)展。

三、那么，應(yīng)當(dāng)如何做好廣州的城中村改造呢？

1、整治改造更適合廣州城中村當(dāng)前的狀況