關于山地旅游區控制性詳細規劃編制的幾點思考

陳亮1 劉茜2

1.深圳市蕾奧城市規劃設計咨詢有限公司 廣東深圳 518049

2.深圳市特區建設發展集團有限公司 廣東深圳 518000

摘要：隨著我國經濟的發展，山地旅游度假區在全國范圍內已經掀開了規劃建設的浪潮。山地旅游度假區產品應市場需求越來越多的同時旅游度假區規劃良莠不齊、標準不一，存在盲目性等問題暴露出來，而且隨著旅游者對旅游度假區認識的提高對其品質要求也越來越高，這就對旅游度假區的規劃提出了更高的要求， 本文從分析山地旅游區控規控制要素體系，并提出了具有保護針對性的控制要素體系，以期建設個性鮮明且旅游環境良好的山地旅游度假區。

關鍵詞：山地；旅游度假區；規劃控制

1.引言

隨著旅游業地位的提升，旅游規劃的發展與旅游資源的開發也達到了高潮。但與此同時，旅游地的自然資源也正受到不同程度的破壞，過度開發、容量超載、度假區“城市化”、環境污染等一系列的問題正影響著旅游業的可持續發展。隨著旅游開發與資源保護之間的矛盾日益激烈，旅游度假區開發建設如何進行控制，對保護區內旅游資源的原生性、生態性及可持續性具有極其重要的意義。

現階段，我國山地旅游區的發展日漸火熱，但對于其控制性詳細規劃（下文簡稱“控規”）的研究卻仍處于起步階段，尚未形成較完善的、具有針對性的理論體系。我國現有的旅游區控規項目編制多是參考城市控規和風景名勝區控規，其成果未能突出山地旅游區特性，使得山地旅游區資源保護與開發建設之間的矛盾依舊突出。

2.山地旅游區控規存在的問題

我國是山地大國，山地旅游資源豐富，山地旅游區相比其他類型旅游區生態脆弱性更高，其生態環境破壞具有不可逆性。現階段，地方旅游市場存在著對短期經濟效益的盲目追求，在規劃不到位的情況下進行開發建設，導致山地旅游區環境遭到破壞、開發建設混亂以及旅游資源過度開發等，影響了旅游區的可持續發展。

規劃技術及規劃編制方法的不足是山地旅游區控規存在的首要問題。《旅游規劃通則》（2003 年）中對于旅游區控規的規定參照城市控規較多，其指標以開發控制為主，在保護層面相對較弱。缺少對旅游區資源保護、生態環境控制以及游人行為控制等方面的針對性研究。我國現階段旅游區控規編制多以宏觀層面的理論研究為主，較難落實到具體的土地使用控制中，給旅游區的開發與保護帶來了障礙。

其次是政府部門規劃監管的失位。規劃編制標準的不規范以及公眾參與的不足，都在一定程度上影響了山地旅游區的永續發展。

3.山地旅游區控規控制要素體系構建

3.1 編制思路

山地旅游區控規是對總規的深入，具體細化了用地、功能、游線以及各類設施的規劃設計，對旅游區控制指標提出總體要求。核心在于對用地的合理劃分以及對各地塊的指標控制，以保證山地旅游區資源的可持續利用。通過在空間布局層面落實用地及旅游產品，提出各類用地的控制要素及具體控制指標，以實現山地旅游區價值的體現以及保障游客游覽活動的品質（圖1）。

圖 1 山地旅游區控規編制思路圖解

3.2 要素體系構建及內容探討

山地旅游區的規劃需從兩個層面來構建其控制要素：

宏觀控制層面：生態要素、環境要素。

微觀控制層面：建設要素、行為活動要素。

3.2.1 生態要素

（1）生態分區控制

山地旅游區由于其獨特的山地生態特征，依據生態狀況，將山地旅游區規劃用地劃分為有利區、穩定區、不利區和危機區四個等級。

（2）生態容量控制

生態容量嚴格規定了旅游區內游客數量，通過對生態容量的控制，減少由于超負荷人為活動對于山地自然環境的壓力。

（3）環境分區保護控制

山地旅游區在開發建設活動中其生態環境必然受到人工活動的破壞。根據山地旅游區的具體情況，劃定不同保護級別環境保護區，制定廢水、廢棄、固體廢棄物、噪音等污染物排放標準，以達到山地旅游區環境保護的目的。

（4）景觀風貌控制

山地旅游資源是以山體為載體的各種旅游資源的聚合體，這就要求對于山地旅游區景觀的開發需要多層次、多視角思考，因此景觀風貌的營造對于山地旅游區的規劃有著重要的影響。

山地旅游區的景觀營造控制主要是對其生態、景觀資源進行保護控制。在規劃中對于山地旅游區的景觀營造及生態塑造方面，需要用綠地率、地表改變率、郁閉度等指標綜合控制景觀質量，并對種植物種做出規定，對于當地物種的保護以及植被成活率都會起到積極作用。

3.2.2 資源要素

旅游資源直接激發了旅游者的旅游動機。山地旅游資源可分為自然資源和人文資源兩大類，其中自然資源占據重要地位。

通過對旅游資源的深入分析，利用“旅游資源共有因子綜合評價系統”對其進行評價分類，從而進行具體的資源保護控制。將旅游區內旅游資源按區域劃分為特級保護區、一級保護區、二級保護區、三級保護區等四個保護級別。根據不同級別來劃定保護范圍，制定分級保護策略，來保證景觀資源的原生態性，對各級別保護區進行嚴格控制，限定其內建設活動及旅游活動。

3.2.3 建設要素

（1）土地使用控制

土地使用控制對土地使用性質、建筑密度、容積率、用地邊界等內容作出具體的控制指標。具體控制內容包括土地使用性質、土地使用相容性、用地邊界、用地面積等。

（2）建筑建造控制

山地旅游區的建筑建造控制，主要針對旅游服務設施的開發建設在建筑高度、建筑密度、紅線后退等的方面做出嚴格控制，規劃引導其建筑風格、風貌、色彩等要素，使其達到因地制宜、與自然環境景觀相協調的要求。

（3）配套設施控制

配套設施是山地旅游區的旅游及相關活動正常進行的保證，在山地活動中，完善的配套設施顯得尤為重要。山地旅游區配套設施的控制，主要從公共服務設施、交通設施、旅游標識設施、工程配套設施等方面著手。

3.2.4 行為活動要素

（1）游賞活動控制

旅游區需要保持良好的環境供旅游者游賞，通過對自然景觀的整合以及人工設施的布置來組織合理的游賞活動。主要包括游線組織、功能空間組織、旅游活動組織等。結合不同主題功能和各種特色景觀，組織合理的游覽線路，加深旅游者對于旅游區的感知，豐富其游賞活動體驗。

（2）交通活動控制

基于游人行為活動的交通控制，主要通過在生態脆弱性較強的區域對游人數量進行人為控制，通過景區管理措施劃定一定時間內不可通行區域，以減輕人為壓力。

（3）環境保護控制

通過對游人行為的嚴格監管，防止游客不文明行為對環境的危害，在行為活動方面使游人以及旅游區工作人員通過對其行為的約束，達到維系生態系統穩定性、保持良好自然環境這一目標。

4.A生態旅游區控規編制

4.1 A生態旅游區概況

A生態旅游區所在的區屬市轄區，沿黃經濟帶重要的節點城市，其作為西部重要的旅游目的地和集散地，地理位置優越，擁有便利的交通。旅游區為一處集山、林、廟、地質遺址和軍事體驗等為一體的綜合性旅游景區，是市開發較早、基礎設施較完善，也是目前該省最大的生態旅游區。近期規劃面積約 73.5km2（含已開發建設區域），遠期規劃面積 200km2。

4.2 土地利用規劃

4.2.1 綜合用地評價

通過對規劃用地進行高度、坡度、山林保護、地質災害等單因子分析，綜合其結果對用地現狀條件進行具體量化分析。本次規劃將用地分成五類，即已建成區、適宜建設區、經工程改造可建設區、限制建設區及禁止建設區（圖2）。

已建成區——規劃區內現已開發建設的用地，具備建設開發條件，可根據需求對其產權進行置換，開發旅游建設。

適宜建設區——用地的自然環境條件比較優越，能適應各項建設需要。

經工程改造可建設區——需采取一定的工程措施加以改善的地段。對項目的設置和分布有一定的限制。

限制建設用地——其基本不具備建設條件，在景區開發中應盡量避免利用此區域進行建筑物等的建設。

禁止建設用地——地形坡度大于 25%的地段、殯葬設施用地。原則上嚴禁一切開發建設行為。

圖 2 綜合用地評價圖

4.2.2 用地布局規劃

規劃將景區用地劃分為 9 大類、24 中類（圖 3）。對于現狀用地進行整合，在現有森林公園基礎上，將荒草地、閑置用地等進行綠化改造，提升景觀品質，將現狀各類滯留用地進行功能置換，在現有房屋基礎上進行改造重建，使其具備娛樂、服務等功能，配套服務于旅游區。對于現狀山體，借助 GIS 對于用地的分析，根據游客活動可接觸范圍及頻率，對用地進行保護性劃分。

圖 3 用地布局規劃圖

4.3 規劃控制

（1）生態分區控制

按照規劃用地生態狀況以及人為活動對于生態環境的影響，將其分為有利區、穩定區、不利區以及危機區四類（圖 4）。

圖 4 生態分區控制圖

有利區：該類地區由于其生態狀況良好，可建設條件較優，游人日常活動較為頻繁，在現有較好的用地條件基礎上根據需要確定保護措施，保證現有生態物種的存活環境。

穩定區：對于該區域的保護開發需要穩定控制人為壓力對于環境要素的影響，在開發建設中實施對其適用的自然保護措施。

不利區：該區域植被覆蓋率低，降水、土壤等自然因素較差，同時由于其高度及坡度仍適合部分登山者的活動，因此僅有的較少量人為因素對其生態環境產生的壓力不可忽視，應盡量減少人為壓力，針對山地環境對其實施具有針對性的保護措施。

危機區：該區域自然生態條件及可達性均較差，處于山體深處，其范圍內的生態環境需要重點涵養保護，應完全限制發展，不對其產生人為壓力，實施綜合自然保育措施。

（2）生態容量控制

規劃采取日空間容量測算法及生態容量測算法兩種方法對旅游區游客數量進行測算，綜合對比二者測算結果，預計到規劃末期旅游區旺季日游客量達到 11000 人。

（3）環境分區保護控制

基于對生態要素的分析及構建生態安全格局的要求，將A生態旅游區劃分為三大生態功能區：核心景區、生態控制區、生態涵養區（圖5）。

圖 5 環境分區控制圖

對個生態功能區進行具體的環境保護控制（表 1）：

表1 旅游區環境分區保護控制指標

環境保護類別 核心景區 生態控制區 生態涵養區

空氣環境保護

聲環境保護 二級標準 一級標準

2類聲環境功能區標 1類聲環境功能區標準：晝間準：晝間60 dB （A），55dB（A），夜間45dB（A）。夜間50dB（A）。

地表水環境保護

規劃區內景觀水、溝內地表徑流、排洪溝內水體等按照《地表水環境質量標準》（GHZB1—1999）中的IV類標準進行控制和保護，以滿足日常景觀水體及灌溉用水的水質需求。

固體廢棄物 景區內生活垃圾無害化處置率達到100%。

（4）景觀風貌控制

在A生態旅游區控規中，將用地主要分為非建設用地和建設用地兩大類用地，其中非建設用地包括了森林公園、山坡林地、水系等，對這些景觀生態資源在種植植被、地形地貌、地標改變率、公共設施等方面進行風貌控制。

（5）資源保護開發控制

根據A生態旅游區旅游資源的特征，將旅游區資源劃分為一級保護區、二級保護區及三級保護區三個級別（圖 6），并對各保護區分布制定相應的控制指標及保護管理措施。

圖 6 資源分級保護控制圖

（6）土地使用控制

1）容積率控制

為防止山地生態環境惡化，該規劃制定規劃區內容積率范圍在0.2～0.8 之間。對于山體范圍的建設用地，考慮到其生態容量承載力因素以及綜合經濟效益，容積率不得高于 0.4；在核心景區內，需進行一定量的商業開發，容積率應控制在 0.8 以內，以保證其旅游活動對生態景觀的需求。

2）建筑密度控制

森林公園內只可進行必要的工程實施及旅游管理、服務設施建設，其建筑密度不超過 5%；山地部分旅游服務設施的建筑密度不超過 20%；集中旅游接待、餐飲、游樂等地塊內建筑密度不超過 40%。

3）綠地率控制

規劃控制森林公園部分綠化率不低于 60%；山地部分根據地質環境狀況綠化率不低于 20%；集中旅游配套設施用地的綠化率不低于 40%。