理順央地關系問題刻不容緩

魏加寧

央地關系的改革不可能一次定終身，最重要的是要建立起一個良好的協(xié)調(diào)機制，不斷去協(xié)調(diào)磨合，不斷地向前發(fā)展

所謂地方自治就是一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級財產(chǎn)權(quán)和一級舉債權(quán)，然后有一套自我約束機制，自我約束債務。不然的話，所有的風險最后都會推給中央政府

十八屆三中全會提出的“全面深化改革”的總目標，要點有二：一是建設有中國特色社會主義；二是要推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。按照我個人的理解，未來的奮斗目標就是建設中國特色社會主義的現(xiàn)代國家。現(xiàn)代國家包括兩個層面：一是治理體系的現(xiàn)代化，二是治理能力的現(xiàn)代化。作為一個現(xiàn)代國家，我認為必須處理好三大關系：一是政府、市場和企業(yè)的關系，就是政府跟企業(yè)的關系中間有個市場；再就是政府和國民的關系，中間有個社會，也就是民主法治的關系；還有就是政府和政府的關系，也就是中央和地方的關系。

在這三大關系中，目前中央與地方的關系已經(jīng)到了非深入研究不可的時候。

首先，以財稅改革為例，目前有兩種思路，一個是上收事權(quán)的思路；一個是下放財權(quán)的思路。可能是決策層認為這兩種思路都有一定的道理，所以十八屆三中全會提出要“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”。為什么會出現(xiàn)這樣的情況，原因就在于，財稅改革與金融改革存在著很大的差異，經(jīng)過多年的研究討論，應當說金融改革的大方向是明確的，就是市場化，這已經(jīng)在學術界和管理層達成了基本共識。但是，財稅改革問題可以說是方向不明，到底是應當收權(quán)還是應當分權(quán)并不清楚。如果連改革的大方向都討論不清楚，那么財稅改革就很有可能走歪。

其次，改革究竟如何來推動？我最近到南方調(diào)研，感覺到地方上改革的積極性非常強烈，金融、財稅、教育等各個方面，改革的積極性都很高，但是地方上講，很多事情都卡在了中央政府，這也不能做，那也不能試。改革成了抽象肯定、具體否定；地方政府想做，中央部門嚴格控制。

今年夏季在山東濟南的改革研討會上，我畫過一個圖，按四個區(qū)間，橫坐標是試錯和設計，縱坐標是基層和頂層。我的觀點是，頂層試錯風險可能比較大，而基層設計則有可能什么都做不了；因此一個比較好的組合應當是頂層設計加上基層試錯。就是說，中央的頂層設計要和地方的改革試錯實現(xiàn)良性互動，否則改革就會寸步難行。

再次，地方政府債務將使現(xiàn)在的單一制體制面臨巨大風險。打個比方，聯(lián)邦制就好比一個大船，下面的一層一層的船艙之間是打著隔斷的，即使下面一個兩個甚至十幾個船艙進水了，也不一定會導致大船沉沒，因為船艙之間是互相封閉的。然而，中國實行的是單一制，就好比是大船下面的船艙都是通著的，一旦一個船艙進水，就會很快漫延到各個船艙，從而導致大船沉沒。

關于中國的地方政府債務問題，在2003年的研討會上，我們列舉一些數(shù)字后，媒體就驚呼，地方政府債務已經(jīng)超過1萬億元了。2006年，財科所做了一個測算，地方政府債務大約到了4萬億元。到2010年是10萬億元，現(xiàn)在已經(jīng)將近20萬億元了，增長速度之快，由此可見一斑！其實道理十分簡單，在地方調(diào)研時，下面就講：“我這個市平均1.7年換一個市長，你上級政府管著我的人財物，管著帽子，那我的政府債務上級政府不管誰管？中央政府不管誰管？”所以，中央地方關系走到今天，過去的傳統(tǒng)體制將很難持續(xù)下去。

專家們又提出“分級所有”，確實，現(xiàn)在讓地方政府發(fā)債就面臨一個非常現(xiàn)實的問題——要編制政府資產(chǎn)負債表。中央和地方如何劃分資產(chǎn)？企業(yè)以前叫分級管理，將來不得不分級所有。

我一直主張通過實行地方自治來加強地方自我約束。所謂地方自治就是一級政府、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級財產(chǎn)權(quán)和一級舉債權(quán)，然后有一套自我約束機制，自我約束債務。不然的話，所有的風險最后都會推給中央政府。這是非常危險的，需要高度警惕。

最后，關于治理和管理的區(qū)別，我同意張文魁關于“重建中國的央地關系”的觀點，稍微不同的是，我覺得，民主選舉還是要從基層做起，從地方自治做起。關于地方自治，教科書中有一個說法就是“地方自治是民主化的學校”，即民主選舉一定要從基層做起。中國這么大一個國家，十幾億人，一定要從培養(yǎng)基層民主文化做起，然后逐步地往上走。否則的話，風險會很大。

此外，如今很多專家都指出，現(xiàn)在地方最主要的問題是地方政府的公司化傾向。我承認地方政府公司化現(xiàn)象的確存在，但是治理的辦法有兩種：一種思路是回到計劃經(jīng)濟，回到封建社會，靠自上而下一級一級地派巡視員去層層控制；還有一種是自下而上地進行民主治理。我認為，市場經(jīng)濟、民主法治和地方自治三位一體，共同構(gòu)建現(xiàn)代國家的基本框架。為什么我不贊成一味地收權(quán)？因為我們現(xiàn)在搞的是市場經(jīng)濟。眾所周知，計劃經(jīng)濟是集中決策，所以要收到中央政府；而市場經(jīng)濟是分散決策，與它相匹配的應當是一個分權(quán)的體制。

為什么地方自治很重要？從國際經(jīng)驗講，雖然實行聯(lián)邦制的國家并不多，但有一個特點——都是大國。但凡大國，大都實行聯(lián)邦制。比如，國土面積前十位的大國中有八個是聯(lián)邦制，只有兩個是單一制，其中之一是中國；人口規(guī)模前十位的大國中有六個是聯(lián)邦制，四個是單一制，其中一個是中國。并且，即使是大國里面實行單一制的國家，比如日本，也都明確規(guī)定實行地方自治。從管理學角度講不難理解，大國實行相對分權(quán)的體制可以擁有更大的彈性，中央與地方的關系擁有彈性才能夠和諧。

從發(fā)展趨勢看，現(xiàn)在是互聯(lián)網(wǎng)時代，其特征之一就是去中心化、去權(quán)威化、分散決策、分步式?jīng)Q策，還有一個特點全球化，所以說，中國的央地關系已經(jīng)到了需要全面深刻反思的時候了。

最后，如何來協(xié)調(diào)央地關系？最重要的還不是一步到位的全方位改革，而是要建立起一種良性的協(xié)調(diào)機制。為什么到了今天地方政府債務規(guī)模這么大，中央政府才開始重視？其實，早在2003年開始我們就對此提醒過，但由于中央與地方之間沒有一個及時的協(xié)調(diào)機制，以至于問題到了十分嚴重的地步才著手解決。

在這一點上，日本的體制就很值得我們思考：日本的財務省只管中央財政，而地方財政是由自治省管，現(xiàn)在叫總務省。這個體制有什么好處？就是在內(nèi)閣討論任何政策時，都總有一個部門（總務省）要替地方政府說話，在研究各項達標指標時，財務省就會出來說哪一級政府、哪個地方政府有這個財力，哪級政府或哪個地方政府沒有這個財力，地方?jīng)]有財力的話是中央掏錢還是省級政府掏錢等等，總會有人來進行交涉，而這個部門反過來又可以監(jiān)督地方的財政、地方的債務。

另外，日本還有一個“中央與地方糾紛處置委員會”，掛在總務省下面。當然，也有專家講它沒有發(fā)揮實質(zhì)性作用，但至少這個機制設計可以給人以啟發(fā)。就是當?shù)胤秸椭醒肽硞€部委發(fā)生糾葛的時候，它可以先在這里進行調(diào)停，協(xié)調(diào)不了還可以到法院去打官司。這就是說，一個現(xiàn)代國家至少可以通過這些機制來隨時協(xié)調(diào)央地關系，保證不出大的問題。

總之，央地關系的改革不可能一次定終身，最重要的是要建立起一個良好的協(xié)調(diào)機制，不斷去協(xié)調(diào)磨合，不斷地向前發(fā)展。

作者為國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員，本文為作者在洪范法律與經(jīng)濟研究所舉辦的學術研討會上的點評，已經(jīng)作者審閱