從“有限政府”到“國(guó)家能力”

劉守英

深入辨析國(guó)家能力，不僅要重視它對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵作用，而且須避免將其簡(jiǎn)單等同于中央政府攫取資源的能力

哈佛開(kāi)學(xué)的第二天，哈佛大學(xué)與MIT聯(lián)合舉辦的經(jīng)濟(jì)發(fā)展系列講座在哈佛禮堂舉行。主講者是MIT經(jīng)濟(jì)系教授達(dá)隆·阿瑟莫格魯（Daron Acemoglu）。達(dá)隆因?yàn)樗潜救罆充N(xiāo)書(shū)《國(guó)家為什么失敗》（Why Nations Fail）揚(yáng)名全美和國(guó)際。

達(dá)隆演講的題目是《國(guó)家能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：網(wǎng)絡(luò)方法》，旨在通過(guò)哥倫比亞地方政府公共品提供來(lái)檢驗(yàn)國(guó)家能力的直接和溢出效應(yīng)，測(cè)度地方政府“國(guó)家能力”提高對(duì)減貧和繁榮的貢獻(xiàn)。論文由他與另外兩個(gè)合作者完成，其中一位是他的老搭檔——哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)系教授詹姆斯·羅賓遜（James Robinson）。

文章引證的哥倫比亞案例在中國(guó)可謂俯拾皆是，真正觸動(dòng)我的是“國(guó)家能力”的概念。對(duì)于像我這樣一名在體制內(nèi)工作了26年的研究者來(lái)講，一看到“國(guó)家能力”，馬上就能與“國(guó)家權(quán)力”、“國(guó)家力量”、“強(qiáng)政府”、“有為政府”等耳熟能詳?shù)脑~匯畫(huà)上等號(hào)。

在中國(guó)，與“國(guó)家能力”直接相關(guān)的討論與交鋒曾有三輪。一輪是在上世紀(jì)80年代中期被提出，并一直爭(zhēng)議至今的 “小政府、大社會(huì)”構(gòu)想；第二輪是1994年前后針對(duì)放權(quán)讓利后中央財(cái)力下降，引發(fā)關(guān)于“國(guó)家能力”的激烈爭(zhēng)論，直接的政策影響就是分稅制的引入和中央財(cái)政收入占比的大幅上升；第三輪是十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，關(guān)于國(guó)家能力定義辨析、中央和地方權(quán)責(zé)、政府與社會(huì)組織關(guān)系等等的討論與制度設(shè)計(jì)全面展開(kāi)。

由此可見(jiàn)，進(jìn)一步厘清“國(guó)家能力”概念對(duì)于中國(guó)改革與發(fā)展意義重大。

何謂“國(guó)家能力”

“國(guó)家能力”在歷史學(xué)家、政治學(xué)家和社會(huì)學(xué)家那一直是個(gè)核心概念。

比如，著名政治史學(xué)家查爾斯· 梯利（Charles Tilly）就認(rèn)為，國(guó)家能力的歷史演進(jìn)是對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)危急情況的回應(yīng)。歷史學(xué)家也將現(xiàn)代所得稅制的引入與發(fā)展跟戰(zhàn)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)系起來(lái)。例如，英國(guó)首次于1798年引入所得稅，當(dāng)時(shí)就面臨拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的公共財(cái)政壓力；美國(guó)首次于1861年引入所得稅，正處于內(nèi)戰(zhàn)期間。這兩個(gè)國(guó)家在“一戰(zhàn)”和“二戰(zhàn)”均將所得稅制進(jìn)一步擴(kuò)展。瑞典上溯到13世紀(jì)一直實(shí)行統(tǒng)一的永久土地稅和臨時(shí)性財(cái)產(chǎn)稅，但于1861年首次引入一般所得稅，并于1903年實(shí)行累進(jìn)所得稅，這兩次改制都與政府增加軍事開(kāi)支的動(dòng)力有關(guān)。

另一方面，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論一直視制度為給定，即，既存制度不僅能保證國(guó)家征稅，還能維持市場(chǎng)秩序。

直到道格拉斯·諾斯提出著名的悖論后，經(jīng)濟(jì)學(xué)界才開(kāi)始對(duì)國(guó)家能力重新審視。在他的《經(jīng)濟(jì)史的結(jié)構(gòu)與變遷》中，諾斯通過(guò)對(duì)西方經(jīng)濟(jì)史變遷的考察發(fā)現(xiàn)，“使統(tǒng)治者（及其集團(tuán)）租金最大化的所有權(quán)結(jié)構(gòu)與降低交易費(fèi)用、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效制度之間存在持久的緊張關(guān)系”。

現(xiàn)代社會(huì)需要國(guó)家這種對(duì)合意性暴力具有壟斷權(quán)力的組織，通過(guò)它來(lái)實(shí)施合約與降低交易成本。但是，統(tǒng)治者作為自利性的個(gè)人（團(tuán)體）往往努力通過(guò)征稅和征收來(lái)增加他們自己（集團(tuán)）的收益份額。

因此，諾斯得出結(jié)論：“由政治決定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不一定使效率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力最大化，它反而使統(tǒng)治者或政治強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的報(bào)酬最大化。”基于這一觀點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)解釋是：那些提供了有效產(chǎn)權(quán)保護(hù)的國(guó)家成功實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而那些使統(tǒng)治者租金最大化的國(guó)家往往對(duì)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和合約的實(shí)施不佳，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)亦陷入停滯。

按照諾斯理論，只要保持“有限政府”以及對(duì)國(guó)家權(quán)力施加有效制約，就能刺激增長(zhǎng)。但是，這一研究路徑遇到了經(jīng)驗(yàn)上的挑戰(zhàn)。一是“東亞奇跡”就是在強(qiáng)國(guó)家統(tǒng)治下創(chuàng)造的。二是“有限政府”的簡(jiǎn)化表述，與富裕國(guó)家政府收入份額高、貧窮國(guó)家政府收入份額低的現(xiàn)實(shí)不一致。三是正如國(guó)際發(fā)展問(wèn)題專(zhuān)家米格達(dá)爾（Joel Migal）所指出的：“在部分第三世界，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人無(wú)力對(duì)他們國(guó)家大部分地區(qū)的掌控局面令人觸目驚心！”部分關(guān)于非洲政治的文獻(xiàn)也提出，這些欠發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙不是“國(guó)家力量”（state strength）的強(qiáng)弱，而是“國(guó)家能力”（state capacity）的缺乏。

近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域也有一些研究國(guó)家能力的論文和著作發(fā)表，作者們認(rèn)為，國(guó)家能力是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。

盡管政治學(xué)家、社會(huì)學(xué)家和部分發(fā)展學(xué)者注意到了國(guó)家能力的重要性。但是，大多數(shù)研究的缺陷也顯而易見(jiàn)：一是僅僅從政府、尤其是中央政府獲取資源的能力來(lái)衡量；二是對(duì)國(guó)家能力的比較仍然停留在簡(jiǎn)單的“強(qiáng)”與“弱”的對(duì)比上；三是強(qiáng)調(diào)了國(guó)家提高收入能力的重要性及國(guó)家在公共品提供和規(guī)制經(jīng)濟(jì)中的作用。

顯然，這些研究仍然無(wú)法回答諾斯悖論的另一面：為何在某些國(guó)家或一個(gè)國(guó)家的某些時(shí)期，統(tǒng)治者沒(méi)有提供使市場(chǎng)效率最大化的制度安排，而只是通過(guò)再分配性努力使權(quán)力集團(tuán)自身的利益最大化，也就是說(shuō)，這些研究忽略了權(quán)力掌控者的自利動(dòng)機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可能造成的傷害。

國(guó)家能力的平衡

值得慶幸的是，前述理論缺陷因兩篇論文的發(fā)表而得到了部分彌補(bǔ)。

一篇是達(dá)隆于2005年發(fā)表在《貨幣經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志》上的論文“國(guó)家能力強(qiáng)弱的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”。達(dá)隆點(diǎn)明現(xiàn)有文獻(xiàn)不足：精英統(tǒng)治者因?yàn)樽岳鴶U(kuò)大稅收權(quán)力會(huì)造成扭曲，但國(guó)家能力過(guò)弱無(wú)力提供公共品也會(huì)造成無(wú)效，既有研究沒(méi)有分析這兩者之間的平衡點(diǎn)。

達(dá)隆提出的中心觀點(diǎn)是，國(guó)家能力過(guò)弱或過(guò)強(qiáng)都會(huì)造成資源配置扭曲，因而都有可能阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。國(guó)家能力強(qiáng)則傾向于高征稅，因而可能挫傷公民和企業(yè)家的投資積極性；國(guó)家能力弱則會(huì)導(dǎo)致對(duì)公共品，如基礎(chǔ)設(shè)施、道路、合約實(shí)施、法律規(guī)則等等的投入不足。為了系統(tǒng)發(fā)展這一思想，他假定，從純經(jīng)濟(jì)意義上，統(tǒng)治者（或社會(huì)精英）控制著國(guó)家機(jī)器且能對(duì)公民強(qiáng)制征稅，公民從事的生產(chǎn)和投資活動(dòng)受統(tǒng)治者公共品提供的影響。如果預(yù)期稅收高，私人投資就會(huì)減少。然而，如果稅收被限制在非常低的水平，統(tǒng)治者進(jìn)行公共品投資的激勵(lì)就會(huì)很低，因?yàn)樗麑⒉荒軓倪@些投資形成的未來(lái)收益中得到應(yīng)有的回報(bào)。

達(dá)隆建議，一個(gè)社會(huì)保持稅收的中間水平有利于實(shí)現(xiàn)好的經(jīng)濟(jì)結(jié)果，因?yàn)檫@樣既能鼓勵(lì)公民投資也能為統(tǒng)治者留下足夠的剩余，以激勵(lì)他提供必要的公共品。因此，一個(gè)平衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)——處于弱國(guó)家能力和強(qiáng)國(guó)家能力之間的中間水平——更能激勵(lì)所有團(tuán)體承擔(dān)投資，這種平衡對(duì)于國(guó)家和公民參與生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是必要的。

達(dá)隆進(jìn)一步論述，一旦政治上的國(guó)家能力過(guò)強(qiáng)時(shí)，政府將傾向于選擇征過(guò)高的稅收，從而挫傷公民和企業(yè)投資的積極性。而當(dāng)統(tǒng)治者很容易被取代時(shí)，這個(gè)國(guó)家在政治上的國(guó)家能力就弱。由于自利的統(tǒng)治者（或政治精英）只有預(yù)期能得到私人回報(bào)時(shí)才會(huì)承擔(dān)公共品的投資，當(dāng)國(guó)家能力弱時(shí)，他們所創(chuàng)造的環(huán)境當(dāng)然也不利于公民投資和從事生產(chǎn)性努力。這表明，要使國(guó)家能力在經(jīng)濟(jì)上平衡，非常必要的一點(diǎn)，就是要使國(guó)家與社會(huì)之間在政治權(quán)力上尋求平衡。

最終來(lái)看，國(guó)家能力在政治和經(jīng)濟(jì)上的平衡共同影響一個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效。

另一篇重要的論文是貝斯利與佩爾森（Besley and Persson）2009年發(fā)表在《美國(guó)經(jīng)濟(jì)評(píng)論》上的文章“國(guó)家能力的起源：產(chǎn)權(quán)、稅制與政治”。

貝斯利等認(rèn)為，無(wú)論是歷史經(jīng)驗(yàn)還是國(guó)別數(shù)據(jù)，確實(shí)無(wú)法支持“小政府是富裕的發(fā)達(dá)國(guó)家成功的前提條件”。但是，他們也不認(rèn)同僅將增加政府收入等同于國(guó)家能力。他們認(rèn)為，要回答的真問(wèn)題是：為什么富裕國(guó)家既是高稅收國(guó)家，同時(shí)也是合約執(zhí)行和產(chǎn)權(quán)保護(hù)好的國(guó)家。為什么難以證明高稅收與增長(zhǎng)的負(fù)相關(guān)，卻有確鑿的證據(jù)表明增長(zhǎng)績(jī)效不佳的國(guó)家往往也是產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力的國(guó)家？為此，他們提出，富裕國(guó)家收稅和實(shí)施合約兩方面的能力是發(fā)展的關(guān)鍵，對(duì)于當(dāng)今貧窮國(guó)家的遭遇來(lái)看，國(guó)家能力更不能視為給定。

為了回答所提出的問(wèn)題，貝斯利等將討論集中于兩個(gè)方面：征稅能力與金融市場(chǎng)發(fā)展程度。前一個(gè)指標(biāo)表明國(guó)家的汲取能力，后一個(gè)指標(biāo)表明產(chǎn)權(quán)保護(hù)程度。

國(guó)別數(shù)據(jù)顯示，征稅能力與金融市場(chǎng)發(fā)展程度之間存在正相關(guān)關(guān)系：政府從所得稅中提取的收入份額占GDP的份額越高，平均私人信貸占GDP的比率也越高。這兩個(gè)指標(biāo)也與人均收入正相關(guān)。在他們的分析框架中，規(guī)制市場(chǎng)的措施與稅率是兩個(gè)內(nèi)生的政策選擇，國(guó)家的法治和財(cái)政能力被作為不確定性下的事前投資來(lái)處理，即國(guó)家在市場(chǎng)規(guī)制和稅收獲取中的“政策選擇”受過(guò)去在法律和財(cái)政能力上的投資制約。

最終，他們通過(guò)分析得出中心結(jié)論：法治和財(cái)政能力的投資常常是互補(bǔ)性的。也就是說(shuō)，法治能力的提高，同時(shí)也能提升財(cái)政能力，反之亦然。由此可見(jiàn)，他們的框架有助于分析國(guó)家能力的投資決定因素，在其他情況相同時(shí)，共同利益的公共品，如對(duì)抗外部戰(zhàn)爭(zhēng)、政治穩(wěn)定性和包容性的政治制度，有助于國(guó)家能力的構(gòu)建。

總的來(lái)看，迄今為止對(duì)國(guó)家能力的經(jīng)濟(jì)研究，具有很強(qiáng)的政策含義。它不僅使我們關(guān)注國(guó)家能力對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，而且提醒我們避免將國(guó)家能力簡(jiǎn)單等同于中央政府攫取資源的能力。只有在法治能力和財(cái)政能力上進(jìn)行互補(bǔ)性投資，在政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間尋求國(guó)家能力的平衡，才能實(shí)現(xiàn)一個(gè)社會(huì)的良好經(jīng)濟(jì)績(jī)效。

作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)、研究員，現(xiàn)為哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院訪問(wèn)學(xué)者