城市規劃中公眾參與問題探析

葛云鵬　侯琦

摘 要：隨著社會的發展，作為體現公共政策價值取向和城市規劃合法性合理性基礎的公眾參與城市規劃制度，越來越得到各級政府和規劃管理部門的重視，并逐漸被納入到各項規劃工作當中。本文首先說明了公眾參與的概念，然后分析了我國城市規劃中公眾參與存在的問題，最后詳細闡述了實現城市規劃公眾參與的路徑。

關鍵詞：城市規劃；公眾參與；法律；宣傳；機制

1 公眾參與的概念

公眾參與是在社會階層、公眾需求多樣化、利益集團介入的情況下采取的一種協調對策，它強調公眾對城市規劃編制、審批和管理實施過程的參與、決策和管理。它最初是為了宣泄市民的“不滿”情況，以穩定民心，保持社會安定，后來為了促使尋求公眾政策的實現，上升到了城市規劃制定、決策、管理民主化的高度。

公眾參與最早起源于美國，它首先是作為一種公共政策、一種協調建設中爭議的手段被提出來的，它具體是指公眾對涉及自身及公共利益的事務享有一定的知情權和決策權，參與到行政決策中去，反應民眾的聲音。它是經濟發展到一定程度的一種表現，廣泛地存在于涉及公共事務的管理中，是一種自上而下的管理模式，在國外發達國家的城市規劃中被廣泛運用，有的國家甚至已將其列入法律，以保障實施，是一種實踐證明較為有效減少爭議的管理方法。

2 我國城市規劃中公眾參與主要存在的問題

2.1 缺乏法律制度的保障

目前我國城市規劃的公眾參與不僅在參與管理上缺乏合理的機制，在法律上和制度上也缺乏必要的支持與保障。在我國現行的城市規劃法律法規中，對公眾參與的具體方法和形式尚未明確，使整個規劃實施過程的公眾參與效率和效果降低。因此在城市規劃法中確立公眾參與的法律地位是支撐城市規劃中的公眾參與制度有效運作的基礎。我國僅有的相關立法《中華人民共和國城鄉規劃法》，在里面第一次明確規定，城鄉規劃報送審批前要征求專家和公眾的意見。這無疑是我國城市規劃立法方面的一大進步。但是，相比英美等許多國家，他們都通過行政程序法對城市規劃中的公眾參與程序和形式作出了具體的規定，包括規劃方案的公開、參與的方式以及參與意見的處理等。與之相比，我國城市規劃中的公眾參與相關的法律法規非常抽象，對具體的內容都沒有做出詳細的法律說明，存在著明顯的不足和差距。城市規劃中的公眾參與具體程序和形式等問題有待進一步完善和明確。

2.2 公眾參與程度不足

從我國城市規劃各規劃階段中對應的公眾參與形式可以看出，社會公眾對于城市規劃的參與只是某些環節的，而且普遍還只是被動的聽下看下，然后接受它，，往往形式大于意義。再加上長期處于這種被動的地步，使得城市規劃在公眾心里是政府和開發商等的事，而且相關部門對有關的規劃信息對外公布和宣傳力度也不足，導致社會公眾對城市規劃的參與意識就更薄弱了。

2.3 參與深度難以觸及規劃的核心環節

公眾參與城市規劃的深度主要體現在市民的意見對規劃決策和實施影響力、干預力的大小。然而，目前公眾對城市規劃的參與“形式”重于“實質”，參與的主要效果是加深了對規劃項目和規劃事務的了解，在規劃的過程中起到了“參贊”作用。其次，公眾參與城市規劃帶有很強的“被動性”，參與行為往往起源于城市政府組織的規劃公示等事務。此外，市民的意見往往得不到足夠重視，甚至意見是否得到采納也得不到反饋，而意見被采納的市民也沒有受到應有的獎勵和鼓勵。

3 實現城市規劃公眾參與的路徑

3.1 建構公眾參與的合理機制

在城市規劃的項目準備、調研、方案制定、審批、反饋以及實施等各個階段，相關管理部門應該采取積極的宣傳和普及工作，讓更多的社會公眾參與進來，形成一套完整且合理的公眾參與機制。還可以借鑒國外的方式與我們的具體情況相結合，積極探索城市規劃過程中的每個環節需要哪種公眾參與方式。如在前期準備階段，相關部門應該在一定范圍內進行民意調查，征求社會公眾的想法后再進行項目的確定，而不是像現在的先確定項目再對外組織社會公眾進行參與；或者在設計和選擇方案階段，除了以往的召開公眾討論會，對方案內容進行全面的討論外，有時可以讓公眾參與到具體的設計過程中；還有在反饋階段，可以開通咨詢中心熱線電話，充分直接地解決社會公眾的各種意見和建議等等形式。讓公眾參與不只是停留在形式上，更加具有意義。

3.2 增強公眾的參與意識與能力

城市規劃的編制與決策工作政策性、法律性、技術性很強，導致一般公眾沒有積極參與規劃的意識。對此，可通過加大規劃制定前的宣傳力度，調動公眾的積極性和主動性。如在社區、公園、廣場等公共場所定期舉辦規劃知識及公眾參與先進案例的宣傳和介紹，提高公眾參與城市規劃的興趣及能力。多渠道建立提

供規劃信息的平臺，能與公眾交換意見、接受建議。這樣，政府可以通過適時了解公眾的需求和意見，在溝通交流中調整公共利益與個人利益的平衡關系。

3.3 完善公眾參與的法律保障

確立公眾參與城市規劃的法律地位，制定在城市規劃制定與決策過程中有關公眾參與的程序性規定，可以在地方城市規劃條例中加強聽證會制度的具體規定，使中國在現階段公眾參與水平較低的情況下，通過法律的保障引導和促進公眾參與機制的發育與成長。

3.4 加強公眾參與的技術支持

社會公眾對相關規劃知識的缺乏和規劃信息的不透明，嚴重影響了公眾參與到城市規劃的過程。

要減小技術對公眾參與城市規劃的影響，首先要提高規劃師的素質，并強化其協調溝通的職能。傳統意義上的規劃師是為政府服務的，他們的方案基本是依照政府的意愿來進行的，很少有機會聽取接納公眾的意見和建議。但規劃師作為城市的管理者，應把公眾參與上升到城市規劃決策或者是一切決策的最初出發點及最高目的來考慮。這就要求規劃師除了作為方案的制定者與社會公眾在城市規劃的各環節加強交流的同時，還必須成為社會公眾的代言人，在公眾參與的過程中給他們以專業知識的支撐，比如告訴他們規劃會對他們的生活帶來什么影響，哪些利益會受損，又會得到怎樣的賠償等，來彌補公眾在專業知識方面的局限。

其次，要讓規劃信息更加透明，可以讓相關部門通過更多的渠道給公眾一個了解規劃的機會，比如可以通過召開咨詢會、廣播電視節目等定期向公眾宣傳規劃的相關信息；還可以經常組織城市規劃的展示會、座談會等，邀請公眾參加；在網絡或報刊雜志里開辟專欄，請相關部門負責人定期回答公眾提出的各種疑問或意見等。

3.5 設計者角色的調整

如果把城市規劃作為產品，那么市民則是最終用戶。按照這個邏輯，在規劃編制這個經濟活動過程中，規劃師生產產品，政府和行政部門選擇生產商，而市民則對生產的產品進行選擇、評判。也就是說，規劃師應該為市民服務，而不是為某個政府部門服務。規劃師應該是市民參與的組織者，在許多情況下，規劃師應直接負責設計一個公眾參與活動，該活動將對形成最終決定起重要作用。規劃師在鼓勵公眾參與中處于極為有利的地位，可以為規劃過程的每個部分選擇最合適的參與方式，可以協助這類參與為規劃過程做出有效的貢獻，而不是如傳統做法那樣，僅求助于技術和專業技能。

參考文獻

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