湖南環境法制教育中存在的問題及其解決對策

王彬輝

課題項目：本論文系湖南省教育廳課題“推進湖南‘兩型社會建設之環境法制教育研究”[課題編號：12B078]和司法部課題“環境法律有效實施的評價指標體系研究”[課題編號：12SFB3039]的階段性成果。摘要：2010年8月湖南省委、省政府做出推進“兩型社會”建設的重大決定。在諸多推進湖南“兩型社會”建設的活動中，環境法制教育是提高全民法律素質、推進依法治省基本方略實施、建設綠色湖南的一項基礎性工作。然而，目前湖南省環境法制教育的對象、主要內容、宣傳教育機構和人員配置以及經費保障等方面均存在問題，需要制定《湖南省環境教育條例》使環境法制教育行為更規范、更持續穩定、更具體和更具操作性。環境法制教育工作應該將普法宣傳與環境保護的日常工作有機結合；培育環保民間機構，吸引社會力量參與環境法制教育；建立環境法制教育基金，等等。

關鍵詞：環境法制教育；湖南“兩型社會”；環境法制教育工作原則

一、湖南環境法制教育中存在的問題（1）缺乏法律來規范環境法制教育。從“第一個五年普法規劃”到“第五個五年普法規劃”的實施，開展法制宣傳教育主要是依據全國人大常委會和省、市人大常委會做出的“關于開展法制宣傳教育的決議”和政府機構改革后“三定”方案賦予司法行政部門的職能，法制宣傳教育缺乏穩定性和法律規范，導致有些單位把法制宣傳教育工作看成“軟任務”，搞形式主義、走過場等。為使環境法制教育能持久深入地開展下去，我們應借助相關立法，規定公民對環境的權利和義務，自覺遵守國家環境保護的各項方針政策，形成環境法制觀，并能通過自己的模范行動影響和教育他人。美國早在1990年就頒布了《國家環境教育法》，對美國環境教育的政策及措施作了詳細規定。依據該法，在環境保護署下設環境教育處、國家環境教育咨詢委員會、聯邦環境教育工作委員會，并成立了非營利性的國家環境教育與培訓基金會。

（2）環境法制教育機構及人員缺乏。雖然，長株潭各地環保局均成立了專門的法制宣傳處，有專人負責環境法制宣傳教育，有些地方還將普法依法治理納入單位綜治目標管理考核和年度績效考核內容。比如瀏陽市將普法依法治理工作納入了各鄉鎮、街道、市直單位綜治目標管理考核和年度績效考核內容，納入了各級人大監督檢查評議的重要內容，納入了該市經濟和社會發展“十一五”規劃，與其他工作同部署、同安排、同檢查，強化了各級各部門的責任意識。市依法治市領導小組由時任市長梁仲親自擔任組長，全市鄉鎮、街道和市直單位都成立了黨政一把手任組長的依法治理領導小組，各級領導小組、辦事機構工作規則和成員單位工作職責明確，各級普法辦經常開展活動，規范化建設提高到新的層次與水平。可是與環境法制宣傳繁重的任務和所涉及范圍過于廣泛相比，湖南省從事環境法制宣傳教育的機構和人員都遠遠不夠，無論是環保部門專職的法制宣傳人員還是民間機構參與法制宣傳的人員都達不到實踐發展的需要。比如，國內外成功經驗已經證明了民間機構在促進環境保護宣傳及推動公眾參與方面發揮著重要作用。但是民間機構在我國建立和發展的時間較短，例如長沙市雨花區2009年成立“綠色聯盟”組織，雖然發展迅速，但社會影響力有限。

（3）法制宣傳經費保障問題。五年來，湖南省按照“五五”普法規劃、決議要求，做到普法依法治理工作經費保障與本地區經濟、社會和文化事業的發展相適應，與本地區財政收入的增長相協調，各地經費都有不同程度的提高，大部分市州達到了人均01～02元的水平。特別是省本級財政經費五年里三次提高，從全省人均不到003元增加到2014年的人均01元，總量躍居全國前列，為全省普法依法治理工作提供了有力的物資保障。長株潭試驗區在“五五”普法期間也將普法經費大幅度提高，比如瀏陽市普法經費標準大幅提高，市鄉兩級財政分別按人均05元、04元的標準將普法經費列入財政預算，實行專款專用，分別比“四五”普法期間提高了150%、300%。[1]但是，落實到環境法制教育的專項經費還是遠遠不夠的。

（4）未能嚴格追究不履行《湖南省法制宣傳教育條例》（以下簡稱《條例》）的單位和個人的法律責任。《條例》于2011年9月1日正式實施。根據《條例》規定，對不履行《條例》規定或者法制宣傳教育工作考核不合格的單位，由司法行政部門責令改正，逾期不改正的，由同級人民政府給予通報批評；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由有關部門依法給予處分。對無故不參加年度學法用法考試的國家機關工作人員，由司法行政部門或者所在單位責令限期參加補考。但是，目前尚未有對環境法制宣傳教育中出現的類似問題追究法律責任，沒有做到嚴格執行《條例》，導致有些單位的法制宣傳教育工作就是走走過場，形式主義嚴重。

二、湖南環境法制教育發展戰略對策（一）建議制定《湖南省環境教育條例》

《寧夏回族自治區環境教育條例》是我國第一部關于環境教育的地方條例，這部條例不僅填補了我國國內環境教育立法的空白，更重要的是推動了地方環境教育長效機制的建立和完善，促進了環境教育的規范化、法制化和全民化，對于增強全民環保意識，構建多層次、多形式、多渠道的全民環境教育機制，形成全民參與環境保護的社會行動體系具有非常重要的意義。

《湖南省環境教育條例》的頒布實施，將會使湖南省各級黨委、政府及環境法制宣傳教育職能部門開展環境法制宣傳教育的職責權利義務更規范、更持續穩定、更具體和更具操作性，并有了法律強制力作保障。舉例來說，瀏陽市“金塘模式”成功的關鍵因素之一在于制定了環保村規民約來約束村民的具體行為，達到了較好的效果。通過村民代表大會討論制定《金塘村環境保護村規民約》，對環保宣傳、牲畜防疫、環境美化等方面作了具體規定，在全村明確規劃了禁養區、限養區、宜養區，讓生豬養殖逐漸遠離村民生活的中心區域。

（二）將普法宣傳與環境保護的日常工作有機結合

1與湘江母親河保護緊密結合

湘江的保護和治理一直是湖南“兩型社會”建設關注的焦點。2009年9月9日國家發展和改革委員會副主任解振華在北京主持召開湘江流域重金屬污染治理工作會議，成立了以國家發展和改革委員會為組長單位，環境保護部、湖南省政府為副組長單位的《湘江流域重金屬污染治理實施方案》（以下簡稱《方案》）編制領導小組，正式將湘江治理提升到國家層面統籌謀劃。在此之前，湖南省政府成立了由發展和改革委員會、環境保護、財政等多個部門為成員的湘江流域重金屬污染治理領導小組，統籌流域治理工作。之后，國家八部委專程來湘調研，院士專家論證會、國家部委協調會相繼召開。2011年國務院正式批準《方案》，這是迄今為止全國首個由國務院批準的重金屬污染治理試點方案。《方案》涉及湘江流域的長沙、株洲、湘潭、衡陽、郴州、婁底、岳陽、永州8個市，提出了民生應急保障、工業污染源控制、歷史遺留污染治理三大重點任務。經過治理，鉛、汞、鎘等重金屬排放總量將在2008年基礎上削減70%左右。[2] “把湘江打造成東方的萊茵河”“讓湘江成為一支流淌文化的河流，成為一支流淌哲學的河流，也成為一支哺育新時期新的歷史條件下湖湘人才群的河流”，是湖南省委書記、省人大常委會主任周強提出的目標。“兩型社會”環境法制宣傳教育應該抓住這個契機，設立“保護母親河”行動青少年生態監護站和監督崗、“保護母親河”行動環保接力賽、“美麗家鄉母親河”評選活動等主題系列活動。endprint

2與建設項目環保工作緊密結合

2003年實施的《環境影響評價法》使建設項目的環境管理上了一個新的臺階，長株潭環保局對該法進行了大力的宣傳，大大地提高了環評率和“三同時”制度執行率，引導發展無污染、少污染生產項目，確保污染處理設施與主體工程同時投入使用，從源頭控制和減少排污量，推進工藝設備改革、技術改造和綜合利用，減少污染物產生量。通過宣傳，試驗區各級和企業生產經營者均對建設項目環境管理有了較深刻的認識，從對環境影響評價制度的質疑、接受到支持，工商、發改、建設等部門均十分支持和配合環評工作的開展，企業經營者均已能自覺地申報環評，環境保護的源頭工作得到了有力的發展。

3與專項整治行動結合

2010年以來湖南省紀檢監察機關督促各地各有關部門落實節能減排各項政策措施，加強生態保護和環境治理。會同相關職能部門對節能減排目標完成責任制情況進行檢查考核，落實獎懲措施，實行嚴格問責。同時，還會同環保等部門進一步深入開展整治違法排污企業保障群眾健康環保專項行動，集中整治危害群眾健康的環境問題；開展環境影響評價審批監督檢查工作，嚴肅查處違法審批、違法建設行為。此外，還督促有關部門和地方各級政府認真落實《湘江污染綜合整治方案》《城鎮生活污水處理設施建設三年行動計劃》，對有色、化工涉重金屬污染企業進行重點監管和督查。根據湖南省政府湘江流域水污染綜合整治的部署要求，紀檢監察機關會同湖南省環保廳對永州、衡陽、株洲等湘江流域8市的水污染綜合整治情況開展監督檢查。根據檢查情況，對工作進展滯后、配套設施不完善和運行不規范等突出問題實行掛牌督辦。據統計，共對其中的28個項目下達督辦函，取締關閉一、二級飲用水源保護區內排污企業21個，對42家違法企業下達停產整頓、行政處罰通知書。[3]

4與處理環境糾紛相結合

加強宣傳，對涉及群眾切身利益的環境糾紛事件妥善處理，認真處理好信訪案件；建筑工地施工影響均公布宣傳；加強高中考考場、考生宿舍以及居民集中區等重點場所周邊環保宣傳與管理，為人民群眾提供良好的工作、生活環境。環保局建立信訪工作領導包案制度，切實加強領導，職責到位，責任到人，樹立“群眾利益無小事”的觀點，扎扎實實地履行“接到環境投訴二天內趕到現場處理”的承諾，建立健全信訪案件回頭看制度。對反映的環境污染問題，做到“五個不放過”：一是對上級環保部門批轉的、交辦的信訪件不放過；二是對區委、區政府領導交辦的以及其他部門轉辦的信訪件不放過；三是對人大、政協提案所反映的環境污染問題不放過；四是對新聞媒體曝光的環境污染問題不放過；五是對群眾直接來信來訪反映的問題不放過。對環境糾紛的處理得當，讓群眾受到環保教育的同時，提高了自我環保意識，收到了環保普法宣傳應有的作用。

（三）培育環保民間機構，吸引社會力量參與環境法制宣傳教育

環境質量問題與公眾的工作和生活息息相關，直接影響到每位市民的身體健康。由于政府部門力量有限，制定環保政策和措施后，難以對實施效果情況進行全方位的監督與管理。環境保護非政府組織（ENGO）能夠很好地彌補政府工作的不足。因此，應繼續鼓勵和引導包括“綠色聯盟”在內的ENGO的發展，利用ENGO扎根基層群眾的特點，實現對市民環境教育和公眾參與宣傳工作。ENGO的發展和壯大，有利于發現環境保護相關政策、法規存在的不足，通過建立與政府部門的協調機制，可以促進環境保護法規、政策不斷完善。ENGO的監督作用有利于提高政府工作效率，通過ENGO的宣傳教育，便于在社會上形成公眾參與的環境保護文化氛圍，調動廣大市民參與環境保護的熱情。從長遠利益看，ENGO的發展與壯大，對于長沙市積極穩妥推進城鎮化發展，實現“兩型社會”建設目標將起到積極作用。比如瀏陽市“金塘模式”中的環保促進會是在完全尊重村民自主意愿的前提下，由19位德高望重的老同志和黨員組成的金塘村環保促進會。此促進會加強環保自治工作的統籌協調，全面宣傳環保科技知識，督促環保規劃落實，監督環保村規民約執行，調解環保民事糾紛。

（四）建立環境法制宣傳教育保障機制

環境教育需要從資金、人力、物力、場所和監督等方面保障。臺灣通過設立環境教育基金來保障環境教育的資金，其來源有政府財政預算、自廢棄物清理法之執行機關執行廢棄物回收工作變賣所得款項、自各級主管機關收取違反環境保護法律或自治條例之罰款收入、基金利息、個人或單位或團體之捐助以及其他收入。筆者認為湖南省設立環境教育基金的條件并不成熟，原因在于我國對基金的管理弊端凸顯，各種基金沒有起到應有的效果，卻滋生貪污腐敗，成為某些利益集團的撈錢工具。所以，筆者認為，應該借鑒寧夏回族自治區的做法，環境教育資金來源于政府財政預算和單位預算更加合適。對于環境教育人員編纂安排的問題，需要考慮到不同地區發展需要和環境污染破壞嚴重程度，以及環境教育宣傳普及效果和程度，以便于公眾參與環境教育的宣傳和推廣。

固定而設施良好的環境教育場所是進行環境教育的物質基礎，政府在進行城市規劃時應該整合規劃具有特色之環境教育設施及資源，比如植物園、博物館、焚化廠、資源回收站，甚至一片濕地、一段河川或一個社區，只要經營管理者發揮這些場所本身的特色，設置解說人員及規劃良好的課程方案，經過審查均可以認證成為環境教育設施場所。

（五）建立監督與激勵機制

環境法制宣傳教育領導小組定期對本單位各部門落實規劃的情況進行檢查和指導，并在每年年終進行總結評比，對成績突出的部門和個人給予獎勵，對未能完成學習任務、法制宣傳任務的部門和個人予以通報批評，并根據已經頒布施行的《湖南省法制宣傳教育條例》中相應的條款追究法律責任。

參考文獻：

〖=1〗全省“五五”普法依法治理工作成績斐然[EB/OL].http：//www.hunan.gov.cn/zwgk/hnyw/zwdt/201212/

t20121210_715791.html，2010-12-03.

〖=2〗陳淦璋，歐陽坤.湘江流域重金屬污染治理實施方案獲國務院批準〖=N〗.湖南日報，2011-03-18（04）.

〖=3〗黃純芳.湖南加強湘江污染整治監督保護母親河飲用水源〖=N〗.湖南日報，2011-02-24（02）.endprint