對鄉鎮基本建設檔案規范管理的思考

吳寶龍

鄉鎮基本建設檔案是鄉鎮在規劃、設計、建設、管理中直接形成的具有保存價值并經整理歸檔保管的各種文字、圖表、聲像等載體材料的總稱。是鄉鎮自然地貌、建筑物、構筑物、地上地下管線等建設活動情況的真實記錄，也是今后進行鄉鎮城市管理的重要憑證。但目前在鄉鎮基本建設檔案管理中還存在諸多不夠規范的問題，給科學管理和有效利用帶來了一定的影響。為此，本文就如何加強和規范鄉鎮基本建設檔案管理提出一些建議。

1 鄉鎮基本建設檔案的主要內容及作用

1.1 鄉鎮基本建設檔案的主要內容

鄉鎮基本建設檔案來源于與鄉鎮規劃、設計、建設、管理等各項工作相關的參與單位，形成于鄉鎮整個建設過程的各個環節。主要內容有：

1、規劃管理中產生的大量規劃管理文件。為了編修對本鄉鎮建設具有指導性作用的總體規劃及具體的控制性規劃，需要開展必要的調查、勘測活動并進行申請、審批。由此形成了反映鄉鎮經濟、人口、水文、氣象、地質勘測、地名、測繪、資源等狀況的鄉鎮基礎資料；鄉鎮土地利用總體規劃，建設總體規劃、控制性規劃，土地整治的文本、圖表等規劃檔案。

2、設計、建設中形成的工程項目檔案。主要有項目建議書、可行性研究報告、計劃任務書、規劃選址、用地許可、規劃許可、征地動遷、設計勘測、列入固定資產投資及申請審批手續等前期材料；定位測量資料、隱蔽工程驗收材料、鑒定、復驗試驗報告、設計變更通知、現場質量驗收記錄、竣工圖、竣工驗收資料、結算審計報告等施工、竣工檔案。

3、市政管理中形成的大量材料。主要有：排水、供電、供氣、電訊、有線電視等地上、地下管線工程的檔案；道路、橋梁、涵閘、防洪設施及配套工程的檔案；停車場、車站、碼頭等交通運輸設施的檔案；公共花園、廣場、公共廁所、環衛設施等建筑物、構筑物的檔案。

1.2 鄉鎮基本建設檔案的作用

1、規劃管理的重要依據。首先，在規劃編制過程中形成的調研材料，是更好地進行科學合理地編制鄉鎮建設規劃的必要條件。其次，規劃具有階段性，有些規劃往往隨著時間推移而會不斷出現新的問題，比如交通運力不足、配套基礎設施緊缺、資源匱乏、綠地不足、環境惡化等狀況。為了解決這些矛盾，只有通過基本建設檔案資料提供的有關技術參數和數據，才能不斷優化基礎設施建設，有效提供公共服務。

2、鄉鎮建（構）筑物維修、改建、擴建的重要依據。尤其是一些隱蔽工程和地下管線，如果沒有原有基本建設檔案作參考，就會在建設過程中出現盲目性，增加成本開支和工作量。

如2011年，為配合金匯港水閘改造這項重點工程，海灣旅游區承擔新閘口處排水涵閘遷建到海馬路奉炮公路處排入金匯港的建設項目。由于此處位于各類地下管線集中交匯的樞紐節點上，不僅地下管線多且分布復雜，更要改建穿越金匯港的管線大型沉井。及時調閱該處地下管線、大型沉井的建設檔案資料及地質勘測資料，不僅節約了勘探和設計開支，而且準確找到所有管線的具體位置和分布情況，確保了管線功能范圍內單位居民的正常生產、生活及附近國防單位所承擔的戰備任務不受影響。

3、防災、抗災、減災的重要依據。1997年8月9711號強臺風襲擊奉賢沿海地區，筆者見證了海灣旅游區境內的一線海塘被全線沖毀，造成了海水倒灌的災害。面臨一線海塘難守的情況，防汛指揮部立即啟動了退守二線海塘的應對預案，及時調閱了有關檔案資料，弄清了二線海塘的涵洞分布數量及位置，及時進行了臨時性封堵，有效地避免了海水進一步侵漬。

4、農民建房審批、動拆遷、經適房申請及土地征用確認的依據。鄉鎮建設管理中，按《農村建設管理辦法》的規定，可以根據居民的人口、宅基地、建筑面積等資料，做出新建、擴建、翻建住房審批決定。如宅基地檔案既是調解居民宅基地糾紛中各方主張的依據和調解的基礎；又是在在動拆遷中，對動遷房補償核定和計算的依據；還是房管部分審批征地農民申請經適房的憑據。在土地征用征收中，土地權屬、面積數量、四址范圍同樣也是確定補償款和進行征地審批的依據。

2 目前鄉鎮基本建設檔案管理中存在的主要問題

2.1 認識不足

主要是在鄉鎮一級檔案部門中只有傳統的文書檔案觀念，沒有能夠將基本建設檔案列入鄉鎮檔案事業體系之中。在工作中一般只對建設管理部門的文書檔案提出要求，而對基本建設檔案事實上采取了不顧不問的做法，客觀造成了鄉鎮基本建設檔案缺乏有效指導監督。二是鄉鎮建設部門由于缺乏檔案部門的具體要求而對基本建設檔案工作重視不夠，庫房配備達不到檔案管理要求；存放檔案的柜櫥陳舊落后且容量不足；至于按照檔案保管“八防”要求的設備更是缺失嚴重，檔案安全隱患明顯。

2.2 管理體制脫節

鄉鎮基本建設檔案具有綜合性和專業性的特點。《檔案法》、《規劃法》、《城市建設檔案管理規定》等現行的法律、法規、行政規章，分別對各類基本建設檔案管理作了許多明確的規定，并在體制上采用了屬地管理和行業管理相結合的辦法。建設部《城市建設檔案管理規定》第三條規定：“縣級以上地方人民政府建設行政主管部門負責本行政區域內的城建檔案管理工作，業務上受同級檔案部門的監督、指導。”由于國家、地方和行業之間沒有形成相互聯系、彼此配套的法規體系，所以鄉鎮基本建設檔案管理在業務指導和監督主體上存在著缺位現象。因而造成指導監督脫節，工作出現無序散亂的狀況。

2.3 管理人員的問題

鄉鎮建設主管部門對檔案人員的調配并不注重于個人的綜合素質，缺少既熟悉基本建設檔案管理又懂綜合性建設業務知識的管理人員。因而無法制訂適合本地區使用的檔案管理目標、要求、內容、標準和配套管理制度及具體可操作的基本建設檔案分類保管期限表，造成歸檔范圍不清，管理不規范，形成的檔案質量不高，達不到準確、完整、及時的要求。

3 強化鄉鎮基本建設檔案管理的對策

3.1 加強宣傳教育，增強社會檔案意識

基本建設檔案管理也是一項相對滯后的基礎性管理工作，所以加強宣傳，增強人們的檔案意識，營造重視檔案管理氛圍，是各級政府的職責所在。首先，領導是檔案管理的重要推動者，向領導宣傳，提高領導的重視程度是推動檔案工作的重要一環。其次，爭取全體形成檔案的業務人員支持和重視也是相當關鍵的一環，尤其是基本建設檔案，沒有具體業務人員的支持，就會出現差錯，對以后檔案利用也必然造成影響。最主要的還是要靠檔案管理人員自身的積極努力，在提供檔案服務和利用中取得更好的效果，使社會體會到檔案的重要作用，進而取得社會的理解和支持。

3.2 加強制度建設，提高檔案管理規范化程度

一是要明確工作責任和檔案管理要求、標準，落實工作措施，形成層層把關，責任到人，齊抓共管的檔案管理機制；二是要把鄉鎮基本建設檔案管理納入到建設管理活動的全過程中，貫穿于工程建設項目的各個階段，要從規劃設計開始就加強對相關文件材料的收集、整理和預立卷，防止文件隨意堆積；三是對建設項目的參與方，要通過合同的形式對項目歸檔文件提出明確要求，用契約和經濟手段確保歸檔文件的完整、齊全和確保檔案質量。

3.3 加強檔案管理隊伍建設，提升檔案管理服務能力

鄉鎮建設管理部門應當選調業務能力強、具有檔案管理知識和建設專業知識的人員來管理基本建設檔案。檔案管理人員要不斷更新觀念，加強學習，提高檔案管理水平，適應檔案工作新變化、新發展和新要求。

3.4 努力適應檔案信息化發展的新要求，提高檔案現代化管理水平

鄉鎮建設管理部門要緊跟時代步伐，檔案管理人員不僅要對信息化設備能操作、使用和日常維護，而且要結合本單位實際情況，對電子文檔的形成、傳遞、整理、保管、歸檔等諸環節提出管理要求，制訂細化且具有操作性的措施和相關部門、業務人員的職責，并有效執行，以適應檔案信息化管理的新要求。endprint