地方政府網絡問政平臺建設的現實困境及路徑選擇

摘 要：從服務型政府的基本理念與目標訴求的價值維度來審視當前我國地方政府網絡問政平臺建設，總體而言存在著建設理念偏差、缺少整體規劃、形式主義突出、公共服務能力不足、發展不均衡等問題。須從構建服務型政府的總體戰略目標出發，以加強公共服務和民主建設為基本訴求，以科學規劃和加強立法為手段，大力推進地方網絡問政平臺的法制化和制度化，提升其專業化運營管理能力，整合和提升網絡問政平臺公共服務功能，強化網絡問政平臺健康發展的人才智力支撐，積極推進地方服務型政府網絡問政平臺建設。

關鍵詞：服務型政府；地方政府；網絡問政平臺

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）03-0099-05

收稿日期：2014-02-26

基金項目：天津科技大學社科基金項目《服務型政府視域下的“網絡問政”及其制度化構建研究》（20110204），天津市高等學校人文社會科學研究項目（20122109）；天津市2013年度哲學社會科學規劃項目（TJZZ13—007）的階段性成果。

作者簡介：劉文萃，男，天津科技大學法政學院行政管理系講師，天津市食品安全戰略與管理研究中心兼職研究員，主要研究方向為政府治理與公共政策、食品安全監管。

構建服務型政府是新世紀中國政府行政管理改革的總體目標與戰略定位。近年來，在加快推進建設服務型政府的改革進程中，構建以網絡信息技術為支撐平臺的網絡問政，成為地方政府的執政新風，并日漸成為現實政府行政體制微觀變革的重要抓手，深刻而顯著地影響和重塑著中國民主政治生態新圖景。“服務型政府的本質乃是以人為本理念的制度架構與制度延伸”，其實質“就是要將公民本位的服務理念，作為一種行政文化注入到政府公共行政的整體制度設計和運作過程中”，“讓民意主導的公共服務最終指引政府改革和前進的方向。”[1]作為“嵌入”于服務型政府總體改革目標范式下的網絡問政，服務型政府的基本理念與價值訴求預設了推進網絡問政的基本原則和建構路徑，為地方政府推進網絡問政平臺建設提供了正確思路和方向。基于此，從服務型政府的基本價值維度與改革目標訴求的宏觀視域出發，來綜合審視和考量當前我國地方政府網絡問政平臺建設，總結分析其存在的主要問題，研究探討推進地方政府網絡問政平臺建設在契合服務型政府的改革方向上發展和完善的基本路徑，進而充分發揮其在促進政府職能轉變和加快建設服務型政府中的推動作用，具有積極而重要的現實意義。

一、地方政府網絡問政平臺的基礎架構與主要模式

網絡問政是信息社會條件下，黨和政府回應社會和民眾要求，依托網絡信息技術平臺所進行的政府管理制度創新。就網絡問政平臺構成要素與基本架構而言，它是一個涵蓋了從計算機、數據庫和處理軟件等物質基礎到數字化技術應用再到后臺運營管理的綜合性、系統化的網上政務管理系統和互動服務平臺，“由物質技術平臺、服務功能平臺和綜合管理平臺”[2]三個基礎組成部分共同構成。網絡問政平臺是政府開展網絡問政活動的基礎和依托，直接決定問政效果、公共服務水平與公民參與程度。

網絡問政是伴隨著網絡信息技術的發展和普及而發展起來的，作為新生事物，其在我國發展時間并不長。從當前我國各地網絡問政的實際運行情況來看，在實踐中網絡問政平臺模式主要有[3]：（1）附屬功能模式。主要依托政府網站開辟出專門區域，如各種領導信箱和熱線等形式開展網絡問政，其互動過程不公開。（2）留言板模式。依托媒體在其網站開辟各種形式的專欄開展問政，互動模式為網民留言提問或者建言獻策，相關部門和領導按周期進行階段性回復。（3）官員觸網模式。部分黨政領導人以論壇、博客或通過在線訪談等形式作為平臺開展網絡問政，其互動具有即時性特征。（4）專有平臺模式。政府統一建立和管理包括網站、微博和微信在內的各種專有網絡問政平臺體系，通過設立網絡發言人實現與網民互動，此種模式下互動方式最為豐富。

回顧和總結我國網絡問政的發展歷程，可以看出，早期的網絡問政多采取依托政府網站設立郵箱、熱線等傳統形式。近年來，隨著新興數字技術和網絡媒體的快速發展，地方政府網絡問政平臺建設取得較快進展，以互動為基礎，重視專門投入和專業化運營的專屬型網絡問政平臺日漸增多，其管理和服務功能不斷拓展和完善，推動了各地網絡問政實踐不斷深入發展。總體而言，從當前我國各地網絡問政平臺建設實踐來看，探索建設集信息發布、在線服務、意見征集、信訪受理、公眾參與和統計監督等內容為一體的綜合性管理、服務和交流互動平臺，成為各地網絡問政平臺建設和發展的主要趨勢。

二、當前我國地方政府網絡問政平臺建設存在的主要問題

作為新生事物，我國地方網絡問政平臺建設還處在起步階段。從服務型政府的基本理念與改革目標范式出發檢視和考量，總體而言，從發展理念到建設規劃以及運行管理等環節仍存在諸多問題，面臨種種發展困境。

（一）發展理念存在偏差，“形式主義”問題突出

當前，我國各地網絡問政發展勢頭雖好，但毋庸諱言，部分地方政府開展網絡問政平臺建設，乃為形勢所迫或是出于“政績顯示”的需要，“形式主義”問題較為突出。具體表現在一些地方網絡問政平臺或是功能單一，信息內容陳舊，僅僅實現了簡單的信息發布等功能；或是把問政平臺當作“秀場”，更多的是坐在辦公室“上網訪民意”，而忘記了“下網解民憂”，只務虛不務實，習慣于紙上談兵；也有一些“為問政而問政”，只片面追求回復率，對人民群眾通過網絡問政平臺反映的問題和各種訴求不調研、不探討、不解決，一味推諉和敷衍塞責。典型的如：安徽省馬鞍山市居民在當地政府網站反映加工廠使用陳稻且環境堪憂，政府部門卻“百度一下”傳授市民如何區分新稻陳稻[4]。有網民就四川閬中商品房產權只有40年一事咨詢閬中市國土局，其官方網站給出的回復居然是“40年后，我們是不是還存在這個世界，不要考慮太長遠了”[5]。諸如此類近年來頻現報端、被媒體形象地調侃為“神回復”的網絡問政事件，并非個案，引人深思。由此，對于網民問政所采取的或“沉默”、或敷衍問政、或粗暴回復等態度，致使一些地方網絡問政平臺“電子衙門化”的形式主義問題十分突出。網絡是虛擬的，但問題和訴求卻是現實的，網絡問政的生命力就在于其對現實的回應和制度銜接上，網絡問政一旦成為“擺設”，不僅難以達到預期目的，反而會損害政府的形象和公信力。endprint

（二）發展方向不明確，平臺建設缺少整體規劃

當前，我國各地方網絡問政建設缺乏自國家層面明確的目標設計、相應的發展規劃和規范指導，地方層面的網絡問政則多需借助地方黨政領導的直接推動，與地方黨政領導特別是“一把手”的思想開明程度、工作理念和對網絡問政重視程度直接相關。由此，地方是否開展網絡問政、在哪些領域、以何種形式及在多大程度上推進網絡問政建設，均表現出較大隨意性，因人而已的現象較普遍。由于缺乏統一規劃和明確的規范指導，各地方政府及其部門在開展網絡問政建設時，往往各行其是、各自為政，不僅發展方向不夠明確，無序化發展及協同治理能力不足等問題也較為嚴重。由此帶來兩方面突出問題：一方面，一些地方政府或迫于上級壓力，或出于政績顯示的現實考量，為“問政而“問政”，不結合本地實際、盲目復制和簡單跟風等現象大量存在；另一方面，在各地自行探索網絡問政發展過程中，“因為各個平臺沒有統一的技術標準和模式而無法實現數據共享和資源共享，不能提供一站式服務。這樣，就不可避免出現許多地方和部門網絡問政發展的盲目性和短期化效應。不僅造成了大量資金和設備的浪費，也沒有達到預期的效果。”[6]

（三）服務意識不強，公共服務平臺有待提升

公共服務平臺是政府網絡問政平臺的重要組成部分。通過網絡問政平臺將群眾最關心、最直接、最現實的利益問題反映出來，并將其對接現實工作渠道加以研究解決，提供便民利民的線上公共服務是網絡問政平臺的基本功能之一，也是其持續、健康發展的動力之源。但從當前我國各地實際情況來看，一些地方網絡問政平臺，仍主要停留在信息公開的初級階段，功能設置較為單一，信息發布多于信息反饋，互動性較差，從而使其更像政府信息發布載體而非民眾的訴求和互動平臺；一些地方政府的網絡問政平臺，僅實現了對政務信息和政府職能分工進行靜態的簡單分類和羅列，而沒有實現部門間應有的信息共享和業務協同，未能有效整合問政平臺與資源。此外，當前我國地方網絡問政平臺多由地方政府部門（或委托地方媒體）主導、設計和運營管理，其功能設計和運行過程中普遍缺乏來自公眾的用戶體驗和意見反饋，多從自身管理工作的便利性出發，單純從政府部門職能分工、業務流程和組織架構來進行設置，而未能充分考慮到平臺用戶的使用體驗與感受，仍然帶有很強的“政府中心主義”特征，可獲得性、便利性和互動性等方面的技術性優勢并沒有得到充分發揮，使得通過網絡問政平臺提供線上公共服務和解決民生問題的功能優勢難以凸顯，挫傷了公眾通過網絡問政平臺參政議政的積極性，也背離了通過網絡問政平臺助推服務型政府建設的初衷。

（四）發展不平衡，專業化運營能力亟待加強

與我國基本國情相一致，網絡問政在我國各地、各層級政府間發展也不平衡。總體上看，當前一些地區尤其是西部及偏遠地區市級以下各基層政府，由于受到設備、經費、人員等諸多條件限制，技術基礎較為薄弱，網絡問政平臺中的物質技術平臺對于管理和服務平臺的功能性支撐作用不足，網絡信息技術應用還較為有限。同時，網絡問政平臺專業化管理人才隊伍不完善，特別是在縣及鄉（鎮）兩級政府這一問題尤為突出。當前各地縣、鄉（鎮）兩級政府多通過成立具有臨時機構性質的網絡問政工作領導小組，在其下設辦公室負責統籌網絡問政工作，具體承辦人員則為各單位、各部門的兼職人員，能夠予以經費和編制保障配備專職網絡問政管理人員的非常少見。但隨著網絡問政平臺運營管理的復雜性和專業化程度不斷提高，加之網絡問政工作政治性強、涉及面廣，對具體工作人員的綜合素質要求越來越高，迫切需要更加具有專業背景的、職業化的運營和管理人才隊伍與之適應。目前，各地網絡問政平臺運營、管理及承辦人員的“兼職”身份不僅不利于有關人員投入相關工作，而且由于權、責、利不明確，缺乏系統、完善的制度化考評和激勵機制，也不利于發揮相關人員的工作積極性和主動性，且人員頻繁變動也容易造成工作銜接的脫節，影響網絡問政平臺的持續健康發展。

三、服務型政府視域下地方政府網絡問政平臺建設的推進路徑

（一）以服務型政府基本理念為指導，推進地方政府服務型網絡問政平臺建設

建設服務型政府是中國政府行政管理體制改革的總體目標。服務型政府要實現由“政府本位”到“公民本位”政府治理模式的整體戰略轉型，需要全方位、系統性的理念創新與制度變革。其中，網絡問政作為技術層面的政府管理創新，也必須置于服務型政府的整體戰略目標架構之下。需明確，作為一種技術手段和治理工具，網絡本身并不能自動地解決和改善民主，要真正發揮網絡問政在推動政府行政體制微觀變革中的實質性作用，問題的核心和關鍵仍然在于如何樹立正確的理念。如果理念沒有真正轉變，網絡問政只能徒具虛名。因此，地方政府網絡問政平臺建設必須堅持以服務型政府“公民本位”的基本理念為導向，以推進公共服務和民主建設為基本訴求，通過科學規劃和系統設計，實現網絡問政平臺的制度化和常態化，克服網絡問政中存在的“政績顯示”和“做秀”成分，真正推動網絡問政在提升公共服務和促進公民參與方面發揮實質性的作用。早在2008年6月，胡錦濤在考察《人民日報》社時就曾深刻指出：“互聯網已成為思想文化信息的集散地和社會輿論的放大器，我們要充分認識以互聯網為代表的新興媒體的社會影響力，高度重視互聯網的建設、運用、管理。”[7]黨的十八大報告中則共約19處表述提及信息、信息化、信息網絡和信息技術與安全等內容，并首次將信息化建設上升為國家戰略[8]。面對全球信息化和網絡化這一不可逆轉的潮流和發展趨勢，必須通過各種形式和途徑，進一步教育、宣傳、引導和推動各級政府從建設服務型政府的戰略高度出發，科學認識和樹立正確的網絡問政觀，“既不要忽視網絡的獨特優勢和作用，也不要畏懼它帶來的沖擊和挑戰。”“堅持把網絡問政作為實踐以人為本、便民利民和轉變作風的新舉措，統一各級各部門和廣大干部的思想，提高對網絡問政這一新生事物必要性和有效性的認識，形成用新思路、新理念推動新發展的共識。”[9]在此基礎上，基于服務型政府“公民本位”的基本理念與價值訴求，推進地方網絡問政平臺向縱深化發展，積極探索其在推動官員選舉、重大決策、政治問責以及整合公共服務等方面取得實質性突破和進展，加快推進地方服務型網絡問政平臺建設。endprint