走出立法的“塔西佗陷阱”

蔡汾湘 郭鑫

政治學中的“塔西佗陷阱”是指當公權力部門失去公信力時，無論說真話還是假話、做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。同樣，立法也面臨著“塔西佗陷阱”，即如果法律、法規不被民眾所認可與接受，那么這些法律、法規即使質量再高，也會被認為是“惡法”、“無用之法”。走出立法的“塔西佗陷阱”，就要正視當前立法中的“信任危機”，重建立法公信與立法權威，保障公民對立法的知情權、參與權、表達權、監督權，按照黨的十八屆三中全會的相關要求，完善人大工作機制，擴大公民有序參與立法的途徑。

公民有序參與立法的現狀及問題

總的來看，當前我國公民有序參與立法存在著法律層面缺乏剛性要求、實踐層面缺乏良好環境兩方面的問題。

第一，在法律層面缺乏剛性要求。憲法第二條第三款規定：人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。立法法第五條規定：立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。《山西省地方立法條例》第五條規定：編制立法規劃和計劃，起草、審議、修改法規和規章草案，應當深入實際調查研究，廣泛聽取各方面意見，保障人民通過多種途徑參與立法活動。第四十六條規定：列入常務委員會會議議程的法規案，法制委員會、有關專門委員會和常務委員會有關工作機構應當聽取人民代表大會代表和有關方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會實地考察等多種形式。第四十七條規定：列入常務委員會會議議程的法規案，根據需要，主任會議可以決定將該法規草案在《山西日報》、互聯網或者其他媒體上公布，廣泛征求意見。這些法律、法規的規定都表明，立法中的公民參與是必要的，但法律層面上對公民參與沒有剛性要求，也缺少細化規定，從而致使公民參與立法可有可無。

第二，在實踐層面缺乏良好環境。法規的立項方面，2008年和2013年，我省人大法制委員會就曾向社會公開征集五年立法規劃建議項目，除向省人大代表發出立法建議項目征集函外，同時委托《山西晚報》向社會征求意見，公民通過這一渠道提出了很好的意見和建議。法規草案方面，如近年來制定的《山西省城鄉規劃條例》、《山西省消防條例》、《山西省農產品質量安全條例》、《山西省食品生產加工小作坊和食品攤販監督管理辦法》以及今年的《電力設施保護條例》、《城鎮住房保障條例》等都向全社會公開征集意見，公民參與的范圍繼續擴大，發揮的作用也越來越大。但在立法實踐中，公民參與立法仍不具備良好的環境，這突出表現在公民參與的時效性差、連續性弱、責任主體不明、參與不平衡、餐椅效果不佳，以及立法機關態度模糊等幾個方面。

確保公民有序參與立法需要有序的環境

事實上，公民行為是分散的、無序的，確保公民有序參與立法并取得實效需要一個有序的環境。而只有當公民參與的行為被一個制度框架所保障和規范時，有序才會產生。這樣的制度框架，除了聽證、論證等必要的參與方式外，還應當重點包括以下制度設計。

一是立法信息公開制度。這包括在立法的動議階段或者準備階段立法規劃和立法項目要適時地公開，法律或者法規草案應當詳細的公開，除公布相關法規草案信息外立法調研過程也應當通過一定的方式及時向社會公布，在草案的審議階段審議情況也應當公開。二是網絡直播審議制度。事實上，人代會大會現場實行網絡直播已經實現，但小組審議或者分組審議網絡直播鮮見，全國僅有北京、上海、湖北等省市有過嘗試。小組審議或者分組審議，是整個人代會或者常委會期間最重要的一項議程，但不可否認，有一部分代表或者常委會委員發表意見較少，甚至不發表意見，審議成了一種可有可無的程序，影響了審議的實際效果。而將審議以直播的形式展現在公眾面前，對代表或者常委會委員來說，這本身也是一種壓力和動力，為代表積極履職增加壓力感、危機感和責任感。三是回應反饋制度。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。為拓寬公民有序參與立法的途徑，完善民主開放包容的立法機制，山西省明確提出法規草案征求意見時，要同時附立法背景、擬解決的重點問題、擬采取的立法措施等有關說明，逐步建立健全公布法規草案征求意見機制和公眾意見采納情況反饋機制。對立法來說，“知法不足者在民眾”，只有真正建立好與公民的溝通互動機制，才能更好地匯民智、聚民力，把立法工作做實做好。

公民有序參與立法的良好環境需由法律提供

有序的制度框架、法律的規范和保障提供給了公民有序參與立法良好的環境。2000年頒布施行的立法法對國家權力機關、行政機關制定法律、法規、規章的原則、立法權限、立法的基本程序、法律效力等級、立法監督等方面的基本制度作了較為全面的規定。隨著社會主義民主政治的發展，公民的政治參與意識逐漸增強，參與立法的活動越來越多。規范和保障公民有序參與立法的制度在實踐中運行的越來越成熟，有必要通過法定程序成為對全體社會成員具有普遍約束力的行為規范。

哈耶克曾指出，立法者的使命是為一種秩序的形成和不斷的自我更新創造條件。立法中的公民參與在長期的實踐中正在形成一種秩序，這種秩序涵蓋了公民參與立法的方式、內容、程序等各個方面，立法者有義務為公民參與立法創造條件、提供便利，推動公民參與立法的法制進程。圍繞著將公民參與納入法制軌道，建議推進相關的立法進程，如人大信息公開的立法，或者通過制定有關公民參與地方立法的專項法規，對公民參與地方立法相關問題作出全面的規定，還可以根據情況，對公民參與地方立法有關問題作出單項規定，如地方立法意見建議處理辦法，對收集、整理、分析、采納、反饋等各個環節如何具體操作，作出更加細致的規定等。

人大的權力來自于人民。讓人民了解、參與人大工作，是增加人大透明度，保持人大及其常委會與人民群眾血肉聯系的需要。立法為民的理念提醒我們，立法中的公民有序參與需要制度保障，法的正義需要公民的認知和認同，法的權威需要公民的遵守和服從。在立法的道路上，只有我們的雙眼不只是仰望“引領推動改革”的星空，雙腳還踏著“公民有序參與”的實地，方能走出立法的“塔西佗陷阱”。

（作者分別為山西省人大常委會法制工作委員會副主任；山西省人大常委會法制工作委員會法規一處副主任科員）

責編/袁靜 美編/于珊