新公共領域：城市商業?商務區應對危機的公民合作

賈佳++張文明

導讀：在我國，針對商業·商務集中區的區域自主危機管理模式的研究處于空白狀態。城市的商業·商務集中區，復雜的區域環境和缺少管理主體的情況使得這類地區應對災害打擊的能力極其脆弱，要求個體人或者企業組織應該具有一種高度合作的行動能力以應對災害事件帶來的生命和公共資源的損失，與哈貝馬斯提出的公共領域不同的一種基于共同行動力的“新公共領域”成為現今風險社會的一個必然選擇。作為災害高危的東京等大城市的商業·商務集中區的“區域持續計劃（DCP）”對解決這一問題做出了示范。

隨著城市化進程的加快，城市隨時面臨著各種自然和人為災害的嚴重威脅，災害已成為影響城市安全和正常秩序運行并進而引發公共危機的一個最為重要的因素。因此提高城市應對公共危機的能力已成為城市管理的一個重要課題。目前，我國經過改革開放30多年的發展，城市化水平已經達到了53.37%，并形成了以北、上、廣三大城市為中心的城市群，而城市的危機管理已經成為一個亟待解決的問題。總體上看目前針對此類問題的研究主要集中在城市突發事件應急處置的政府行為上，而針對商業·商務集中區的區域自主危機管理模式的研究還處于空白狀態。2004年日本東京大學的小出治在“業務持續計劃（BCP）”的基礎上首次提出了“區域持續計劃（DCP）”的概念，對城市商業·商務集中區在應對城市災害過程中的危機管理問題進行了周密的研究。2011年東日本大地震的發生，進一步推動了日本學界對城市危機下企業和區域的可持續性研究。特別是城市的商業·商務集中區，復雜的區域環境和缺少管理主體的情況使得這類地區應對災害打擊的能力極其脆弱，因而主張強化推進東京等大城市的商業·商務集中區的“區域持續計劃（DCP）”。本文將通過對東京的“大丸有”和“新宿站區域”的案例進行分析，解讀特大城市的商業·商務集中區的“區域持續計劃（DCP）”的制定及實施過程，希望對我國特大城市的商業·商務集中區（如上海陸家嘴金融商務區、北京王府井商業區等）提高應對公共危機能力的建設給予一定的啟示。

一、新公共領域：從BCP到DCP

哈貝馬斯認為，公共領域指的是一個國家和社會之間的公共空間，市民們假定可以在這個空間中自由言論，不受國家的干涉。換言之，公共領域是指一種介于市民社會中日常生活的私人利益與國家權利領域之間的機構空間和時間，其中個體公民聚集在一起，共同討論他們所關注的公共事務，形成某種接近于公眾輿論的一致意見，并組織對抗武斷的、壓迫性的國家與公共權力形式，從而維護總體利益和公共福祉。通俗地說，就是指“政治權力之外，作為民主政治基本條件的公民自由討論公共事務、參與政治的活動空間”。這一理論主要是在現代國家日益介入市民生活及文化的背景下提出來的，人們希望擁有一個獨立自由的言論空間以試圖影響政府的政治行為，主要是強調個體人的自由與獨立。隨著人類社會活動的日益向城市固定空間的集聚，對于生活之中的個體人的協作要求已經越來越高，特別是當處于原子化的個體人在應對災害等突發事件時，如何應對已經成為一個亟待解決的課題——這一課題要求個體人或者企業組織應該具有一種高度合作的行動能力，以應對事件帶來的生命和公共資源的損失。因此與哈貝馬斯提出的公共領域不同的一種基于共同行動力的“新公共領域（參見圖1）”成為現今風險社會的一個必然選擇。而這一過程在極度重視防災制度設計的日本特大型都市東京的BCP計劃到DCP計劃的演變中被事實上地呈現出來。

（一）業務持續計劃（BCP）

BCP（Business Continuity Plan）是指在大地震等自然災害、傳染病蔓延、恐怖事件、重大事故、物流網絡中斷等突發性事件導致經營環境發生不可預見事態的條件下，重要產業不中斷，或者即使中斷也要盡可能在短時間內恢復的計劃、制度以及操作方案。BCP的主要實施主體是企業，是從企業防災的觀點出發，由日本內閣府中央防災會議主持，并要求各個企業制定盡可能減少生產活動停止而帶來的災害損失的一個計劃①。例如，2011年東日本大地震中，那些沒有受到災害損害的企業迅速實現了生產線的轉移，盡可能使生產中斷現象縮短（富士通Isotec等）。也有一些金融類企業會在震災后迅速啟動設置在其它城市的備用系統的案例。由于BCP的實施主體是企業，按照計劃的相關設置，其管理內容包括：1.在身體和生命確保的前提下，優先推進應該持續和修復的重要業務的再開和恢復；2.計劃推進的參考前提是本企業業務中斷的所有原因；3.優先重視的選項是重要業務恢復的目標以及實現目標的時間，把對經營者和利益攸關方的影響抑制在最小范圍內，同時確保收益能夠使企業得以存活；4.計劃推進的對策優先考慮到supply chain的情況，實行特別管理措施；5.具體實施主體是以經營者為中心打破部門的分割，優先保證企業存活能力；6.具體實施對策優先考慮代替戰略（代替點的選擇、設備的常備設置等）②。

從BCP的相關規定來看，由于過度強調了企業防災而忽視了區域的內生作用，可能帶來企業為了過度追求利益和生存而展開的資源爭奪行動，這會進一步使得區域城市陷入功能性缺失。“這個計劃的發動，可能引發公共資源本身所具有的外部負效應問題。換句話說，在實施者專注于自身效益最大化的追求過程中就會引發對公共資源過度消費的‘公地悲劇（The Tragedy of the Commons）。”③退一步說，如果說企業具有責任感從公共利益考量，但是當多數企業參與其中的時候這種責任感就因為競爭而大打折扣。眾所周知，博弈理論認為在當事者圍繞同一個目的進行協調配合的時候，他們的相互利益就會最大化；相反，如果只追求自身利益，就會引發“囚徒困境”現象。而BCP計劃顯然是僅以本企業生存作為基本前提設置的一個計劃，這一計劃容易在囚徒困境的模式下引發公地悲劇。

（二）區域持續計劃（DCP）

DCP計劃之所以被提出來，主要是為了應對高度流動性的社會事實和BCP存在的“個體主義現象”。現在的防災應對行動已經與過去存在極大差別，今天，由于交通的發達，人們的工作和生活移動日益激烈，很多人在自己不熟悉的地區遇到災害的可能性增大。在這種移動中受災，個體人無法準備足夠的防災應對裝備，并且如果災害發生在白天，受災人數更加龐大。這時候，很多人首先面臨的問題是如何與家屬和關系親密者的聯系，可否取得聯系以及災害發生數小時內的生活都與平時生活狀態有天壤之別。如果沒有有效的應對措施，這種由于流動人群的災害應激反應而產生的行動將非常可怕；如果處理不當，將形成難以預估的“第二次災害”。DCP（District Continuity Plan）亦被稱為“區域防災計劃”、“區域活動持續計劃”，主要指城市危機發生時，以該區域基本功能運行的維持為目標，由公民·企業及地方政府等區域內組織及個體行為人共同協作參與應對危機的一種對策。具體來看，D指區域功能維持實施者的管理及范圍，可以根據實施者的管理能力適當考慮范圍的大小，但是主體應該是町會（相當于我國街道一級組織）范圍所及區域。C指保證可持續功能中應特別強化“出行型市民”所必需的功能，如與家人或相關者聯絡的通信、保證通信的電力，以及更為重要的如何解決短時間大量滯留人員最為急需的廁所，DCP實施及管理者需要保證自己管理區域的這三個基本功能正常。P指區域管理者為了維持區域功能的可持續，平時從硬件和軟件兩個方面的準備規劃。內容包括：對抗震性較低的建筑物進行修補；對電源修復能力差的設備升級為應急狀態電源；通信和廁所水源存在隱患的及時修理并使它具備應急能力。與BCP不同，這一計劃的實質是針對城市商業·商務區，以町會為中心推動域內企業、政府、民間組織以“自助·共助·公助”為理念的“防災鄰組”，其主要內容包括：1.以受災為基本前提；2.管理者要發揮供給責任；3.選定重要業務并制定優先順序；4.設置目標恢復的時間表；5.選擇代替戰略，這種戰略的選擇是以災害救助為參考而不單單局限于業務持續戰略；6.綜合考慮經營資源及物流體系等恢復策略；7.重視財政意義上的經濟指標，盡可能回避區域內企業、商業的倒閉和破產。endprint

總體上看，DCP計劃與BCP相比，盡可能規避了“私的風險”：與企業和商業組織各自進行防災行動相比，以區域機構為中心的合作，業務的可持續更加容易實現。例如，共同利用發電機可以使費用成本下降，使得生活設施的恢復更加成為可能，也可確保受傷者救助的人手；區域整體考量可以使BCP的分散狀態實現有效整合，特別是生活基礎設施企業、戰略性業務以及行政資源可以實現效益最大化；BCP的現地早期恢復戰略可以有效實施并且擴大其效果，即生活設施的恢復如果快速實現，他區域的代替戰略即可不被啟動而推進本區域的早期恢復戰略，因此對區域發展有巨大貢獻；這種模式也可以有效促進那些遲遲不啟動BCP的企業盡快啟動計劃，使得災害恢復計劃的推進效率大幅提高。對此，有觀點認為“DCP可以被稱為是一個以商務·商業集中區或者區域群‘全象為空間，以企業員工、流動市民、區域居民的安全為最高目標，現地企業的業務持續以及區域資產價值提升為預期目標的災害防止、危機對應、恢復重建的公共領域再建計劃。它的形成需要滿足‘社會貢獻（不僅僅是企業員工，也包括流動市民和周邊居民的安全確保的社會貢獻行動）、‘事業持續（可以作為區域企業業務持續的一部分）、‘規模（多數街區至小學校區規模的商務區為對象）、‘組織（不局限企業，以覆蓋區域的組織來推動）”④。

由此我們看到，從BCP到DCP的變化主要有三個基本特征：第一，防災應對從“私域”走向“公域”，其中的思想是公域概念不再排除政府的力量；第二，雖然主張行政介入，但是卻更加強調區域發展的概念，這使得傳統的“公域”和“私域”開始遵從于一個新空間，其中包括所有生活其中的個體；第三，以區域為主導的組織，要求在平衡狀態下整合所有個體人的能力為一個整體，這個整合過程為每一個個體服務。這一個領域的形成是以區域內公民“自助·共助·公助”作為基本前提的合作行動，本文稱之為“新公共領域”。

二、DCP推動的防災城區建設

DCP計劃推動的防災城區建設在日本各地都存在，但是其中最為經典的案例是東京的大丸有（大手町、丸之內、有樂町）地區和新宿車站周邊區域。

現在，在大丸有地區正在積極地推進由67家公司、國家、東京都、千代田區作為成員的“東京站周邊防災鄰組”構成的“歸宅困難人員對策”的研討和訓練。東日本大地震時丸之內大廈（東京站前的商務大廈，三菱地產）和新丸之內大廈接收了滯留在車站的1500名歸宅困難人員，在這一過程中，該大廈提供了空調的連續運轉、公用廁所開放、毛毯和宿墊等給避難人員使用。以此為契機，現在由91家會員單位構成的大手町、丸之內、有樂町地區再開發計劃推進協議會正在由大丸有地區災害應對型城區建設研討委員會研究首都直下型地震時地區內最大滯留人員30萬人的應對策略。這個委員會的目標是建設一個以信息通信、電力、水為主軸的生活設施功能不中斷、區域業務可以高水平持續的BCD（Business Continuity District）區域⑤。BCD的終極目標是以區域附加值提升為戰略宗旨，建設安全、安心、舒適的現代防災型社區。另外，一個典型個體案例是作為城市再生模范而建設的六本木新城⑥，該新城被稱為“從逃離的城市變為逃回的城市”，其中森大廈為了較好地保證財產價值可持續、居住性能提升以及城市功能維持的統一，引入了免振結構和制振結構相結合的災害防護措施。同時，考慮到災害時新城功能的維持和災后重建活動中電力是不可少的要素，作為安全城市建設的一環，配備了應對七級直下型地震的煤氣管道和兩級電力重啟系統。發電系統設置了六臺燃氣渦輪發電機（6360千瓦/臺），最多可以提供發電量38 660千瓦。作為應對緊急情況的發電燃料在新城內儲存了可以保證3天用的柴油。另外，在2.5公里范圍圈的新城區域200戶防災成員的建筑物內也在積極確保災害用水井和廁所的可用性，并保存了歸宅困難人員人數份（10萬餐）的水和糧食，這使得該區域的防災鄰組態勢基本形成。目前該區域制定了一個非常詳細的計劃《東京站周邊防災鄰組地區防災計劃手冊》分別從組織聯絡、信息發送及共享、物資流通、歸宅困難人員對應、生活設施管理等5個角度，從平時管理到危機時管理的對策及做法分為55項進行了詳細的規劃，實施機構從3個方面進行了規定：鄰組獨自推進、與相關機構聯合推進、地區和企業聯合推進機制。

與大丸有地區商務集中的情況不同，在新宿車站周邊主要集中了大量的商業設施（參見表1），是東京首屈一指的商業人口集聚區。

按照內閣府中央防災會議及東京都的災害推演，如果在冬天某日的傍晚6點，與關東大地震時同樣每秒鐘15米風速，在東京灣北部發生7.3級地震，會造成區域內6413人死亡、160 860人受傷（其中重傷24 501人），毀壞建筑物471 586棟，受災人數3 990 230人。另外，由于交通設施的中斷，都內會有歸宅困難人員390萬人，而首都圈全體約有650萬人⑦。按照這一推演，在新宿站周邊區域將有16萬人滯留、歸宅困難人員9萬人⑧。

針對這一推演，新宿區為了研究公民合作模式的歸宅困難人員的應對策略，2002年3月設立了由本地公司·商業機構、商店街、大學、大型住客設施、交通·生活設施機構、警察、消防等參加的“新宿區歸宅困難人員對策推進協議會”。2008年1月，作為東京都的模范事業舉行了站前滯留者避難引導和信息提供、接受歸宅困難人員的訓練。之后，協議會每年都主持相關的訓練和演習，基于這些演習獲得的經驗，2009年3月制定了震災時防止混亂的基本行動準則——“新宿規則”。這個新宿規則從“自助·共助·公助”三個方面作了詳盡的規劃：1.自助規則規定有組織的做好組織內的應對。公司、學校、其他團體性單位對應好本組織的員工、學生與顧客。具體是：各公司和商業組織要做好本組織設備的抗震維護及制定室內辦公機器生活設施等的防傾倒對策。震災發生后員工和顧客等安全確保期間盡可能使他們留在本地，以控制可能造成混亂的“同時歸宅現象”發生。為了保證這種情況，需要告知上述人員災害留言系統等可以與家屬聯絡確認安全的方式，并同時儲備好水和食物。2.共助規則規定區域應該履行應對責任。以區域為中心對應那些沒有被組織化的購物人員和觀光人員等散在市民。具體內容是：啟動區域救災現地本部（區政府一號樓和工學院大學）對滯留人員提供正確的信息和避難引導、保護那些災害時需要援助的人員、接受歸宅困難人員等。3.公助規則規定國家機關要支持區域活動，新宿區、東京都、國家互相合作支持區域的應對行動。具體內容是：為了推進自助、共助規則的實施提供形式上和基礎性的支持⑨。這個協議會也在向大丸有地區學習，把應對災害能力更強的城區建設作為主要的討論問題，并且把協議會改名為“新宿車站周邊防災對策協議會”，目前有72家會員單位參加這個項目，提出了“可以安心集聚、安心工作、安心游玩的城區”建設的目標。這其中，值得一提的是作為新宿車站周邊防災對策協議會參加團體之一的工學院大學，在2009年到2010年的2年間作為日本教育部新規則學習對應項目“針對首都直下地震等的災害應對設施管理人員·技術人員的災害對策及災后重建管理教育”，對新宿車站周邊的企業等的防災管理人員和設施管理人員進行了“新都心區域減災研討會”的培訓。這個研討會對參加人員進行了多種方式的培訓，如有講座、報告會、workshop、防災設施參觀等，在2年的時間里差不多有90家公司和商家參加了培訓，使得不同行業的防災減災負責人的責任意識大幅提高。專家、政府、商家之間也有了面識，建立了較好的關系，為區域公民間的防災救災合作奠定了基礎。2010年版國家防災白皮書卷首對這個合作做了“學校作為區域防災的平臺從平時就在為區域做著貢獻”，并評價稱這種行動是“盤活新公共領域的力量以推動防災能力提升的典范”。endprint

三、DCP的意義及效果

如前所述，DCP的推進，既可以對商業·商務集中區的區域發展帶來好處，同時也可以通過防災這種利益攸關行動使得城市社會的公民合作成為可能，對于現代市民社會的建設大有裨益。

首先，按照日本防災白皮書的評價認為“商業·商務集中區的功能可持續狀態，對于減少災害的損失和早期重建工作的展開都有其特殊意義。特別是東京都中心區域的業務中樞功能是本國的經濟活動的基礎，這一區域的功能是否可持續，不僅僅是對本國，對世界經濟來說也是舉足輕重的”。總體上看，由于DCP是以區域作為一個單位來考慮可持續問題，使得個體企業減輕了平時的各種“責任負擔”，而統一推行的責任分擔機制使得協調防災任務成為可能，使得計劃的推行更加容易，對于區域來說也增加了自身的吸引力，使得商業商務的集聚更加容易。

其次，針對城市防災本身來說可以回避前述的“公地悲劇”和“囚徒困境”兩個問題，從而實現公民的有效合作。從公共資源的角度來看，如果誰都沒有所有權那么必然引發過度消費問題，而如果賦予了公共資源以所有權，就會遏制這種現象的發生。按照公共領域的相關理論，由于資源管理的公共性，使得參與人的團結成為最大的難題，“搭便車”行為成為一個顯現的“負資產”，那么，在什么情況下可以使得“搭便車”現象得以遏制？帶有志愿性質的中層組織成為一個必然選擇。如果從防災問題來看這一現象，那么基于區域管理的DCP模式就成為應對災害等突發事件的最好選擇——區域是一個最具有公共屬性的中層組織。這一模式運用防災這根絲線把區域縫合起來，如果因此能夠帶來緊密的合作，形成較好的信賴關系，就會使因為信息不對稱帶來的交換費用降低，前述的兩個困境便得到了較好的解決。正如前述新宿規則所展示的，區域主導的“三助”模式較好的保證了公民合作的可能，也較好地解決了“搭便車”問題。換句話說，這種基于公民合作的應對危機模式才是可能的。

第三，區域的合作為區域的發展增加活力和動力。對此有學者認為區域的投資價值因為有了景觀、休閑、繁榮等的區域價值而改變，特別將來的區域價值是在現在區域價值的基礎上產生的。作為區域價值的基本構成要素，在制度建設和私人間契約之外，社區的現實存在形式也是至關重要的一環。為了較好地回避不確定性，社區需要具備團結區域相關者的能力，因此區域管理法人的設立就顯得極為必要了——我們看到，有主體的區域便具有較強的競爭力。這種過程在現實中已經見到了成效，前述的大丸有地區和六本木新城地區的DCP已經在東日本大地震中得到了驗證。六本木新城由于擁有完備的災害對應體系得到了大型外資跨國金融機構的青睞，目前已經吸引了2家大型跨國金融機構入駐。2011年一項針對東京23區辦公場所需求的調查顯示“想搬入抗震性優良的樓宇”的意向從2010年的15%升至45%，安全成為租借辦公樓宇的首要理由。在東京樓宇開發的集中時代，軟環境的抗震能力正在成為樓宇租借的一個競爭焦點。從這些事例可以看到DCP的合作主義形式正在較好地補充BCP的個體主義形式，災害后的業務可持續能力以及快速恢復能力的提升以及安全·安心的生活中心使得區域的價值得到提升，這些因素對投資不確定性的降低給企業等帶來了長期利益，也使得城市的可持續發展成為可能。

四、結論

與東京強調自助的理念不同，一項針對上海的調查顯示，有90%的市民相信政府在災害來臨時會有所作為，更有81.2%的市民并不擔心上海會發生重特大災害⑩。當然，在我國特大型城市還在圍繞應急預案！做文章的今天，政府的強勢救災行動可能是導致這一意識形成的主要原因。但是從汶川大地震以來的所有災害中得到的教訓是：自救是災害救助的最為有效的形式，公民是突發公共危機的最有效的應對主體。特別是在諸如上海、北京這類超大型城市，日常的政府引導下的救災鄰組建設和培養公民合作的自主管理能力極為必要。這一方面與我國的“大政府·強政府·全能政府”格局相關，另一方面與我國城市基于社會資本的公共意識情境缺失相關。布爾迪厄認為“社會資本是那些實際的或潛在的、與對某種持久網絡的占有密切相關的資源的集合體”@。也就是說，社會資本是“實際或潛在資源的集合，這些資源與由相互默認或承認的關系所組成的持久網絡有關，而且這些關系或多或少是制度化的”#。社會資本實際上是由彼此之間有“來往”（connections）的人們之間的社會義務構成的$。這里的“來往”形式多樣，既包括那些以實踐狀態存在，旨在維持關系網絡的各種物質交換和符號交換，也包括了各種發展成為社會制度的關系形式，諸如家庭、企業及商業組織、社團等社會關系鄰組。而這種社會鄰組的存在“動力”是一種“義務集合”，即一種新的公共領域。如果我國能夠在防災問題上做到開放的公民合作，那么，對我國社會建設的深遠意義也將是不言而喻的。

說明：本文系國家社會科學基金一般項目《農村新型社區化與社會管理創新研究》（課題號13BSH022）的階段性成果。

注釋：

①中央防災會議「民間と市場の力を活かした防災戦略の基本提言」，2004年8月。

②內閣府「事業継続ガイドライン」，2013年5月。

③平井光雄「商業、業務集積地區での公民連攜による震災対策に関する一考察」『洋大學PPP研究センター紀要』，2012年第2期。

④西川智「企業防災からBCP、そして地域毎のBCP協力へ」第13回日本地震工學シンポジウム，2010年11月。

⑤都市再生本部都市再生の推進に係る有識者ボート第2回防災WG資料「大丸有地區の防災に対する取り組み」，2011年11月7日。

⑥六本木新城（六本木Hills），又稱六本木之丘，由森大廈株式會社（森ビル）主導開發，是日本目前規模最大的都市再開發計劃之一。總建筑面積78萬平方米，歷經17年完成建設，由美國捷得，KPF等多家設計公司聯合完成。它是一座集辦公、住宅、商業設施、文化設施、酒店、豪華影院和廣播中心為一身的建筑綜合體；具有居住、工作、游玩、休憩、學習和創造等多項功能。區域就業人口2萬，居住2千、流動人民年間4300萬。

⑦中央防災會議「首都直下地震対策専門調査會報告書」（2005年7月）、東京都防災會議「首都直下地震による東京都の被害想定」（2006年3月）。

⑧平井光雄「商業、業務集積地區での公民連攜による震災対策に関する一考察」『東洋大學PPP研究センター紀要』，2012年第2期。

⑨新宿駅周辺防災対策協議會「新宿ルール」，2010年。

⑩張文明、等：《上海市民的災害意識與被災行動選擇》《上海藍皮書·上海社會發展報告·公共政策與社會融合》，北京·社會科學文獻出版社，2011年。

！張文明：《上海市應急預案管理狀況調查研究》，上海市民防協會，2012年。

@薛曉源、曹榮湘：《全球化與文化資本》，北京·社會科學文獻出版社，2005年版，第14頁。

#李惠斌、楊雪冬：《社會資本與社會發展》，北京·社會科學文獻出版社，2000年版，第3頁。

$楊善華：《當代西方社會學理論》，北京·北京大學出版社，1999年版，第285-286頁。

責任編輯：張 煒endprint