布魯金斯學會諫奧巴馬

木懷琴

2014年度的布魯金斯學會《總統簡報》（以下簡稱“報告”）延續了上年度的體例風格，將美國可能面臨的外交挑戰細化為按不同優先級別羅列出的“待辦事項”。本次報告預計世界局勢將更加不穩定，美國在其中的角色也愈加不確定，為此美國需要發揮強大而有效的領導作用來扭轉局面。奧巴馬政府在美國經濟現處上升階段這一時期，考慮借由加強與TPP（跨太平洋伙伴關系）、TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴協定）的經濟合作來實現更大作為，繼續堅持奧巴馬在第二任期伊始提出的“重建全球自由秩序”的外交戰略。在亞太地區，這一戰略主要體現為實現以美國為主導的亞洲各國力量均勢，和遏制在中國東海與南海可能爆發的爭端，這兩個政策都在上述優先級中處于“雙倍下注”（Double Down，上年度已建議的政策，提醒總統應繼續加大力度推動解決的）。

二戰后，美國的外交重心長期向中東傾斜，削弱了亞洲“再平衡”戰略的重要性。2013年末美國政府停擺也嚴重損及了美國在亞洲地區的信用和尊嚴。不過，除了有所保留的中國和強烈抵制的朝鮮外，亞洲各國仍已廣泛接受了美國倡導的“亞洲再平衡”政策。因此，美國在2014年更需將它對亞洲盟友的諸多承諾進一步落實成作為，否則以中國為首的潛在對手，會更加質疑美國在面臨盟友遭到挑釁時所可能做出的反應。該政策在本年度的重點是：一、保障并強化美國長期的政治經濟以及安全利益；二、重新確保并深化美國同長期盟友的關系并發展地區新盟友（如緬甸）；三、既達到前述兩個目標，又不疏遠快速崛起中的中國，也不激化地區軍事對抗。

盡管2013年桑尼蘭會面之后，中美就亞洲問題開展了廣泛的軍事與安全對話；但報告直言，基于國際貿易差異和猜忌，兩國依舊存在猜疑，協作不甚健康。報告建議，美國不損及自己在西太平洋的利益的前提下，應在今年前半年實現與TPP的協商，迎接中國加入，傳達給北京無意從TPP排擠中國的信息。奧巴馬政府也應注意到，去年三中全會之后，更加開放的中國經濟符合美國利益，美國應該積極支持中國深化改革和進一步經濟轉型，爭取在2016年左右簽署雙邊投資條約。

針對中國東海與南海近一年來因領土爭端頻頻發生的摩擦，報告認為應當分而待之。東海上中日圍繞釣魚島的領土爭端則隨著去年中國劃定東海防空識別區而進一步惡化，兩國民間也是民族主義浪潮涌動。報告建議應從兩個層面影響沖突各方：地區層面，美國應當直接對沖突各方施加影響；國際層面上，美國應當通過重要海事戰略區域中的利益作為杠桿，平衡中國在東海和南海的側重，不能再輕易錯失對中國施加壓力的機會。

具體而言，首先，美國應一如既往地團結亞洲的盟友，保持私下交流。其次，與日韓政府密切合作以打壓存在于中國以及日韓之間的民族主義。第三，建議奧巴馬私下勸說習近平對“新型大國關系”作出可付諸實踐的承諾。最后，建議指派高級別國家安全官員，努力構建可促成爭端多方合作的海事安全框架，建立適用于東海和南海兩處爭議處置機制和程序，還須明確美國海軍在此的角色。

報告尤其申言，美國在此區域應注意區分資源爭議和領土爭端。正如上年度報告曾指出的，美國在亞洲的最大利益仍是資源，插手既會使自已陷入多方博弈的漩渦，又可能激怒中國，實非明智之舉。利用作為盟友的日韓兩方來牽制中國雖是較為穩妥的策略，但也要防止日韓兩國由此可能形成的聯盟對自己構成反噬。相比之下，選擇借用規范化的解決方式作為桎梏來牽制各方，增加違約風險，或許是較為審慎的策略。