破解十個難題 推進京津冀區域經濟一體化

孟祥林

突破行政區劃壁壘

京津冀三地在歷史上歸屬同一行政區劃，保定在很長一段時間內是三地的行政中心所在地，北京在明清時期叫作順天府，清朝在保定設立直隸總督署，轄現在的京津冀以及豫北、遼西、內蒙古東部的一些區域，轄區面積較現在的河北省要大出許多。民國以后，直隸更名為河北省，保定在很長一段時間內是河北省省會所在地，北京和天津均在河北省轄區范圍內。新中國成立后，北京和天津先后獨立為直轄市，北京的城區面積也由原先的東城區、西城區、海淀區、朝陽區、豐臺區、石景山區，擴展到現在的門頭溝、房山、順義、通州、昌平、大興、懷柔、平谷、密云、延慶，后納入北京行政區劃的部分原先都隸屬河北省。

京津獨立為直轄市后，在京津發展速度逐漸加快的同時，環京津的河北省地區的經濟發展狀態與京津大都市之間開始出現較大反差。學術界將這種反差稱為“環京津貧困帶”。京津冀三地雖然有地緣聯系，但行政區劃成了三地進行有效合作的限制。行政區劃限制使得資源不能在京津冀更大區域內均勻布局。京津大都市出現過度發展問題，而環京津的河北省地區則存在發展動因不足問題，“環京津貧困帶”一直存在。三地只有平等對話并且都有與對方合作的愿望，三地之間的一體化進程才能從理論走向實踐。

從微觀層面入手提升路網的通達性

從宏觀層面看，京津冀地區已經形成了以首都為核心的放射狀路網結構，高速公路和高速鐵路也在迅速向外延伸，但是這樣的路網狀態距離京津冀區域經濟一體化的需求還相差很遠。專家認為，京津冀區域經濟一體化實際上“分步走”的一體化，路網的通達性程度對區域經濟一體化具有重要影響。學界在談及京津冀區域經濟一體化的時候，經常會談及兩個“三角形”：“京津保三角形”和“京津石三角形”。“京津保三角形”是由北京、天津和保定構成的三角形區域，該“三角形”中“京津邊”和“京保邊”的路網已比較完善，但“津保邊”的通達性還不夠高。在高速鐵路建設方面，目前“津保邊”上的高速鐵路“天津—霸州”段已經通車，但“霸州—保定”段卻沒有通行。從區域關系上看，霸州位于天津與保定的中點位置上，該段鐵路不能通行，在京津保之間就不能形成環路，嚴重影響了三地之間的交流，異地同城化就不能實現。與此類似，“京津石三角形”是北京、天津和石家莊之間形成的三角形區域，在這個“三角形”中，“津石邊”的路網通達性也不高，嚴重影響了京津冀的一體化進程。從微觀層面入手完善路網通達性，才能使京津冀一體化變得可操作。

建設城市走廊

京津冀區域經濟一體化進程中需要建設多個城市走廊，這些城市走廊包括“京保走廊”、“京張走廊”、“京承走廊”、“京唐走廊”、“京津走廊”。“京保走廊”是在北京、保定間形成的城市走廊，“京保走廊”的發展質量會影響到“保定—石家莊”城市走廊的建設并影響石家莊的發展。在保定“城市向北、一城三星”的發展舉措下，保定正在強化北側徐水的發展力度，通過定興與高碑店溝通，在京保之間形成串珠狀城市帶。“京張走廊”是北京與張家口之間的城市走廊，北京由昌平、延慶與張家口的懷來相接，在“懷來—涿鹿—下花園”形成京張城市走廊上的“子城市群”，通過宣化與張家口對接，“京張走廊”是將北京的影響力向河北省擴展的西北部通道。“京承走廊”是將北京的影響力引向河北省東北部的通道，“京承走廊”上興隆是重要的節點城市，興隆這個節點城市建設得越高效，“京承走廊”就會發展越完善。“京唐走廊”是京津冀“雙核+雙子”結構建設過程中重要的走廊，該走廊的高度發展，不但能夠加速唐山發展，而且能夠讓秦皇島融入唐山，從而為建設京津東側的“大唐山”城市子團奠定基礎。“京津走廊”是由北京、廊坊和天津構成的城市走廊，三個城市雖然隸屬三個行政區劃，但在區域經濟發展中已經融合在了一起。幾個方向的城市走廊能夠讓京津沿著走廊向腹地擴大影響力，高效地構建“大北京經濟圈”。

提升中心地的行政級別

一般而言，行政級別與中心地在區域經濟中發揮的影響作用是對稱的，當二者不對稱時，就說明中心地的行政級別應該做適當調整了。京津冀是一個行政區劃變化相對頻繁的區域，在歷史上就曾經多次合合分分。保定在做河北省省會城市時，在區域經濟發展中保持較旺的勢頭，但1968年河北省省會搬遷至石家莊后，石家莊借助省會城市優勢以及交通樞紐優勢，很快發展成為京南的大都市，而保定成為了京津大都市周圍的“貧困區”。高碑店和廊坊也是行政級別變化對區域經濟產生重要影響的典型事例。高碑店原先是隸屬河北省新城縣的一個鎮，由于高碑店位于京廣線上，便利的交通條件使高碑店迅速發展了起來。新城縣于是將縣城遷至現在高碑店鎮并隨即更名為高碑店市。行政級別做了調整后，高碑店市得到了迅猛發展，成為京南保北地區一個重要的節點城市。高碑店的迅猛發展還帶動了隸屬高碑店的白溝的發展，“南有義烏，北有白溝”就已經能夠說明白溝在區域經濟發展中發揮的重要作用了。從這點來講，也可以適當考慮提升白溝的行政級別的問題，以便對周邊的容城、雄縣等起到重要的拉動作用。廊坊位于京津之間的中點位置上，在融入京津大城市的過程中已經充分展示出了區位優勢。為了理順區域經濟關系，廊坊的行政中心同樣也做了搬遷。

構建多個“子城市團”

城市化進程進入尾聲階段的發達國家，依托大都市都已經形成了不同規模的“子城市團”，這些“子城市團”之間相互影響，以大都市為核心構成了城市體系。在京津冀區域經濟一體化進程中，依托京津兩個大都市，也要構建多個規模不同的“子城市團”，與大都市相呼應。首先，要構建“保定子團”和“唐山子團”。這兩個“子團”是京津冀“雙核+雙子”結構中的核心“子團”。“保定子團”以保定為核心，由徐水、滿城和清苑構成“一城三星”的城市結構，在保定向東部擴展過程中，與白洋淀逐漸融合在一起，形成“一城三星一淀”的大保定發展構架。“唐山子團”以唐山為核心，由豐潤、古冶、曹妃甸、玉田等構成，在突破行政區劃限制條件下，津唐之間的寧河也囊括在“大唐山”中，“大唐山”還可以繼續向東部擴展，與秦皇島進行“軟區劃”融合，在京東地區形成以唐山和秦皇島兩個城市為核心構建京東“雙中心城市子團”。其次，構建“承德子團”、“張家口子團”。這兩個子團分別以張家口和承德為中心，在“京張走廊”、“京承走廊”的末端構建“城市子團”，將京津的影響力引向距離京津更遠的地方。再次，構建“石家莊子團”。如上幾個城市群圍繞著京津兩個大都市，以“眾星捧月”的方式，促進京津冀城市體系形成。

重視一體化建設中的“三角形”關系

“三角形”結構上交通網絡的通達性是衡量區域交通網絡通達性的重要測度指標。為了推進區域經濟發展，小城市與中等城市之間要構成“三角形”，中等城市與大城市之間要構成“三角形”，同等級別的城市之間也要構成“三角形”，只有這樣，城市之間才能夠更好地呼應與合作。德國著名區域經濟學家克里斯塔勒提出的“中心地理論”中構造出了“正六邊形”的區域結構，其基本幾何單元仍然是三角形。在京津冀區域經濟一體化進程中，“京津保三角形”以及“京津石三角形”就是這些“三角形”中的典型。“京津保三角形”可以按照經濟節省原則在北京、天津和保定之間構建“三角形”，推進三角形區域的發展，在“京津保三角形”區域內拉動更多小城市的發展，諸如高碑店、涿州、徐水、霸州等。這個三角形是“京津石三角形”的核心部分。“京津石三角形”能夠在京津唐保構成的“雙核+雙子”城市體系中，在保定以南構建“石家莊城市群”，促進京津冀城市體系的發展。除了以上的“三角形”外，在京津冀地區還包括其他一些比較重要的“三角形”：“廊高霸三角形”由廊坊、高碑店和霸州構成，該三角形是“京津保三角形”中的小三角形；“京津承三角形”和“京津張三角形”，京津兩個大都市共同對承德、張家口產生影響；“京津唐三角形”，京津向東側發力，構建以唐山為次級核心的京東城市子團。

打造城市品牌

京津冀一體化需要各個城市都有特色，即城市要品牌化發展。但是目前京津冀周邊的城市在發展過程中重復建設比較嚴重。大都市發展的后期進入分散發展階段，既能夠解決大都市由于過度發展而造成的城市病問題，也能夠促進大城市周邊中小城市的發展。京津冀一體化的初期階段涉及的河北省轄區內的城市主要有保定、唐山、張家口、承德、滄州、廊坊等。這些城市要依托做強優勢產業，謀求與京津合作。保定要重點發展汽車制造、新能源，唐山要重點發展冶金、建材，張家口和承德要定位為生態旅游城市，進一步打造成為京津的“后花園”，滄州要重點發展管道制造、機械裝備和紡織服裝，廊坊要重點發展電子信息和裝備制造，依托位于京津之間的區位優勢，較快地融入京津，將京津的信息產業、高新技術產業以及教育服務等承接過來，創造京津中間的經濟隆起。在如上幾個城市之外，秦皇島要著力打造旅游城市，與唐山的旅游資源整合在一起，在京東創造短途旅游經濟鏈。石家莊與衡水要整合在一起，通過“一城+四星+衡水”的方式在京南構建“大石家莊”都市圈。城市經過品牌化發展后，每個城市在人們心中都有不同的印象，就會成為京津周邊的依托大都市的專業化衛星城，衛星城與大都市之間就能很好地互動互融和共進。

將一體化的重心放在“合作”上

京津冀區域經濟一體化過程中，河北省要創造條件形成足夠高的吸引力將京津大都市的職能疏解過來，京津大都市也要抱著足夠高的積極性與河北省展開合作，三地在合作過程中互利共贏。區域經濟一體化如果發生在實力對等的區域之間，合作雙方在同一平臺上對話的可能性就相對較高。反之，發展狀況較好的合作方就會具有優越感，合作的愿望就不會很強，于是合作進展就會相對緩慢。京津冀區域經濟一體化是以互利共贏為基礎的。但是由于京津具有直轄市優勢，城市面積小且分布集中，而河北省的面積很大并且不同區域的狀況也存在較大差別，尤其是“環京津貧困帶”的存在，不免會使得京津產生給河北省做“補貼”的感覺。“合作”需要在三地的需求中找到交點，而目前這個交點雖然已經找到，但河北省的愿望高于京津大都市，三地在合作問題上的積極程度往往不能達到同一高度。“合作”需要從戰略角度考慮問題，不但需要從利益角度看問題，也要從國家發展戰略角度看問題，這需要國家層面從全局角度理順各方間的關系。

提高農村城鎮化水平

區域經濟一體化并不單純是城市之間的合作，農村城鎮化水平的提升也是一體化內涵中應該包括的內容。在區域經濟一體化進程中，不僅要考慮城市之間的合作并使城市的發展水平進一步提升的問題，還應該考慮農村的城鎮化水平提升的問題。在一體化進程中，對于有重要影響力的中心鎮，要進行重點發展，在適當的情況下可以提升其行政級別。同時還要考慮在村鎮之間建立“三角形”的問題，縣級或者鎮級中心地之間溝通更加便利，彼此之間能夠建立更高水平的產業合作，通過一村一品、一鄉一品的方式，將有條件的村鎮首先建設成為專業化村（鎮），改變村民的生活方式，促進新型城鄉關系的建設。農村城鎮化需要以城市為中心，城市是農村城鎮化的信息中心、技術中心和產業中心，通過以城帶鄉、以工促農的方式改變農村的產業結構以及農民的就業方式，城鄉之間建立高水平的合作。農村城鎮化也需要采取“分步走”的方式，首先是以縣級中心地為核心整合周邊的鎮，形成小城市團，其次是要在有較好發展基礎的鄉鎮進行產業化建設，發展特色專業化鎮，通過以點帶面的方式促進農村城鎮化水平整體提升。京津冀地區的農村城鎮化建設，需要以城市團或城市子團為核心展開，通過城市走廊、城鎮帶、城市圈等的建設將更多的農村區域納入到城市影響范圍內。

加強“軟區劃”建設

在行政區劃對區域經濟一體化產生負面影響時，就要考慮在既有行政區劃不變前提下，各個區域之間展開合作的方式。筆者認為可以通過“軟區劃”方式解決問題。“軟區劃”就是在不改變現有行政區劃的情況下，在非本地行政區劃內行使協管權。如甲行政區劃內的“協管區”，甲仍然對其行使行政權力，但需要將經濟發展權讓渡給乙，通過這種方式，乙可以將本區域內的優勢疏解到“協管區”從而促進“協管區”的發展。“軟區劃”下“協管區”內的經濟發展水平能夠在短時間得到較大幅度提升。京津兩個大都市與河北省之間存在較大的經濟勢差，“軟區劃”是促進區域經濟一體化的重要步驟。在“軟區劃”設計下，北京協管張家口，唐山協管秦皇島、天津協管承德，天津以西的廊坊由天津協管，京津之間的廊坊由北京協管。這種協管方式不僅解決了“省級行政區劃中套著省級行政區劃”的問題，而且張家口、承德等“環京津貧困帶”的主導區域都能夠與大都市對接，在大都市的帶動下得到充分發展。唐山協管秦皇島可以將秦皇島的資源與唐山緊密整合在一起。讓秦皇島在“大唐山”的影響下作為“雙核+雙子”結構中的重要成員得到快速發展，“軟區劃”雖然以不改變行政區劃為前提，但如果“軟區劃”運轉很有效，在適當的時候就可以將“軟區劃”改變為“硬區劃”（即調整行政區劃），從而區域經濟發展就會變得更加順暢。

責任編輯：康偉