江蘇省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合研究

陳際華 黃健元

摘要：江蘇省整合城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程、積極應(yīng)對(duì)人口老齡化等方面意義重大。江蘇省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為模板，相比整合前的制度，差異主要體現(xiàn)在覆蓋群體、基金籌集來(lái)源、個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌層次等方面。當(dāng)前整合進(jìn)程中面臨著多方面的問(wèn)題，建議變自愿參保為強(qiáng)制參保，縮小城鄉(xiāng)差異，提升統(tǒng)籌層次，有效落實(shí)銜接方式，健全信息系統(tǒng)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民；社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；整合

在人口老齡化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快的背景下，整合碎片化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行。整合城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的一項(xiàng)重要政策。近年來(lái)，江蘇省大力促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程， 推進(jìn)社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在此過(guò)程中，江蘇省針對(duì)一直以來(lái)發(fā)展存在差異和差距的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，加快其制度整合，根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件不斷地進(jìn)行嘗試和實(shí)踐，提高城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障水平，縮小城鄉(xiāng)差別和區(qū)域差別，促進(jìn)人口流動(dòng)、增強(qiáng)社會(huì)安全感，推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化。

一、 江蘇省整合城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意義

1. 有利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，有利于加快江蘇省社會(huì)保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐，消除影響人口合理流動(dòng)的制度障礙，縮小城鄉(xiāng)差距，最終實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。江蘇省從2009年以來(lái)實(shí)施新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，到2011年底建立城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，已經(jīng)充分考慮了兩項(xiàng)制度基本框架的一致性，為統(tǒng)一整合做了準(zhǔn)備。建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，可以使城鄉(xiāng)居民享有同一的政策標(biāo)準(zhǔn)和基本公共服務(wù)平臺(tái)，有利于在更高層面上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從而推動(dòng)建立更加公平、可持續(xù)的社會(huì)保障制度。

2. 有利于推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。當(dāng)前，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快。在此過(guò)程中，應(yīng)推進(jìn)社會(huì)保障制度的銜接與整合。如果社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度繼續(xù)按照原有的“碎片化”模式存在，則隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，更多勞動(dòng)力從農(nóng)村涌入城鎮(zhèn)，地區(qū)發(fā)展不均衡、城鄉(xiāng)差距加大等矛盾將會(huì)更加突出。因此，江蘇省“新農(nóng)保”和“城居保”的整合不僅有利于消除城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，更深層次的意義在于推動(dòng)了新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。江蘇省農(nóng)村社會(huì)保障水平較城鎮(zhèn)偏低，建立全省統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)促進(jìn)人口流動(dòng)、提高農(nóng)村社會(huì)保障水平、增強(qiáng)社會(huì)安全感將產(chǎn)生深刻影響，對(duì)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程將起到積極的推動(dòng)作用。

3. 有利于積極應(yīng)對(duì)人口老齡化。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步是人口老齡化的根本原因。江蘇省作為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)大省，也是全國(guó)人口老齡化最嚴(yán)重的省份之一。從江蘇省第六次全國(guó)人口普查65歲及以上老年人口分城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的人口數(shù)來(lái)看，城市約為252.99萬(wàn)人，鎮(zhèn)約為177.88萬(wàn)人，城鎮(zhèn)總和為430.86萬(wàn)人，鄉(xiāng)村約為424.98萬(wàn)人。城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村相比，老年人口絕對(duì)數(shù)已經(jīng)大體相當(dāng)。這一現(xiàn)象反映出當(dāng)前城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的65歲及以上老年人口大致持平，由于一直以來(lái)城鎮(zhèn)老年人口社會(huì)保障水平高于鄉(xiāng)村，因此鄉(xiāng)村老年人口的老齡化、高齡化問(wèn)題及其社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題更值得引起高度重視。

從江蘇省第六次全國(guó)人口普查65歲及以上老年人口分城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的人口數(shù)占江蘇省總?cè)藬?shù)的相對(duì)比重來(lái)看，城市65歲及以上老年人口占江蘇省人口總數(shù)的比重為3.22%，占江蘇省65歲及以上老年人口的比重為29.56%；鎮(zhèn)65歲及以上老年人口占江蘇省人口總數(shù)的比重為2.26%，占江蘇省65歲及以上老年人口的比重為20.78%；鄉(xiāng)村65歲及以上老年人口占江蘇省人口總數(shù)的比重為5.4%，占江蘇省65歲及以上老年人口的比重為49.66%。可見，鄉(xiāng)村老年人口不僅絕對(duì)數(shù)量大，相對(duì)比重也高。無(wú)論是城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，每一位老年人都關(guān)聯(lián)著一個(gè)或幾個(gè)家庭，在人口老齡化加快發(fā)展的背景下，有效整合城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民、公平均等的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，不僅直接惠及城鄉(xiāng)老人，也惠及眾多家庭，可以使全體城鄉(xiāng)居民公平地享有基本養(yǎng)老保障，讓城鄉(xiāng)居民共同享有改革發(fā)展的成果。

二、 江蘇省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合的歷程

1. 江蘇省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施與發(fā)展。江蘇省的“新農(nóng)保”試點(diǎn)起步于2003 年，省內(nèi)各地結(jié)合實(shí)際紛紛開始探索建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。到2006年末，江蘇省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋人群達(dá)189.97萬(wàn)人。2007年起所有省轄市都了進(jìn)行“新農(nóng)保”試點(diǎn)。到2007年末，累計(jì)已有36個(gè)縣（市、區(qū)）開展了新型農(nóng)保制度建設(shè)試點(diǎn)，參保農(nóng)民達(dá)194萬(wàn)人。

2008年12月17日，江蘇省政府出臺(tái)《關(guān)于建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的指導(dǎo)意見》（蘇政發(fā)﹝2008﹞105號(hào)），明確在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，用四年左右的時(shí)間，在全省逐步建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與城鄉(xiāng)社會(huì)保險(xiǎn)制度相銜接，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度。2009年12月29日，江蘇省人民政府頒布《江蘇省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施辦法》（蘇政發(fā)[2009]155號(hào)），全面開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。到2011年末江蘇全省新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)1 557.4萬(wàn)人，比上年末增加42.8萬(wàn)人。

2. 江蘇省城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施與發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、不符合職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件的城鎮(zhèn)非從業(yè)居民一直未被相應(yīng)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度所覆蓋。2011年6月13日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，于2011年7月1日啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。2011年10月20日，江蘇省人民政府頒布《江蘇省城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施辦法》（蘇政發(fā)[2011]144號(hào)），全面開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，即“城居保”，將所有城鎮(zhèn)無(wú)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的居民統(tǒng)一納入社會(huì)養(yǎng)老保障體系。到2011年底，江蘇省社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)取得新進(jìn)展，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面進(jìn)一步擴(kuò)大，全省13個(gè)省轄市均已實(shí)施城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。

3. 江蘇省“新農(nóng)保”與“城居保”的整合。城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合是大勢(shì)所趨，蘇州、南京等地先期已經(jīng)做了大量的嘗試和實(shí)踐，因此，江蘇省“城居保”和“新農(nóng)保”制度上的整合起步較早。截止2012年10月底，江蘇省的蘇南、蘇中、蘇北13個(gè)市已基本完成了“城居保”和“新農(nóng)保”制度上的合并，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)即將推出，這意味著江蘇省城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在不久的將來(lái)會(huì)逐漸趨于一致。

2013年11月20日，江蘇省政府發(fā)布2013年第144號(hào)文件（蘇政發(fā)〔2013〕144號(hào)），正式頒布《江蘇省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》。江蘇省“新農(nóng)保”自2009年開始正式實(shí)施以來(lái)，參保人數(shù)逐年增加，2009年～2011年參保人數(shù)分別為591.37萬(wàn)人、1 514.56萬(wàn)人、1 557.4萬(wàn)人；基金收入2010年～2011年分別為140.06億元、140.9億元；基金支出2010年～2011年分別為76.45億元、100.5億元。2011年10月20日，江蘇省的城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法正式出臺(tái)；2012年，《江蘇省人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》已經(jīng)開始將“新農(nóng)保”和“城居保”的參保人數(shù)和基金收支情況進(jìn)行整合統(tǒng)計(jì)，發(fā)布“城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”的各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：2012年～2013年城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)分別為1 479.4萬(wàn)人、1 445.4萬(wàn)人；2012年～2013年基金收入分別為153.5億元、187.2億元；2012年～2013年基金支出分別為109.7億元、147.7億元。

三、 整合前后的制度比較

1. 主要的相同點(diǎn)。三種社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保方式均為自愿參保；籌資模式均為完全積累；繳費(fèi)模式均為繳費(fèi)確定型；賬戶管理方式均為建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶；養(yǎng)老金領(lǐng)取條件均為年滿60周歲按月領(lǐng)取。

2. 主要的不同點(diǎn)。覆蓋群體不同：“新農(nóng)保”覆蓋農(nóng)村居民；“城居保”覆蓋城鎮(zhèn)非從業(yè)居民；城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民。

基金籌集來(lái)源：“城居保”為個(gè)人繳費(fèi)和政府補(bǔ)貼，“新農(nóng)保”和城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度均為個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼。

個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：“新農(nóng)保”為100元～600元6個(gè)檔次， “城居保”與城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一致，為100元～1 200元12個(gè)檔次。

基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)：“新農(nóng)保”和“城居保”均為每人每月最低60元，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將標(biāo)準(zhǔn)提高至每人每月最低80元。

統(tǒng)籌層次：“新農(nóng)保”為縣級(jí)統(tǒng)籌，“城居保”與城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度均為市、縣（市、區(qū)）級(jí)統(tǒng)籌。

四、 整合進(jìn)程中面臨的問(wèn)題

1. 易于做到制度覆蓋，難以實(shí)現(xiàn)人群覆蓋。江蘇省從2009年以來(lái)實(shí)施“新農(nóng)保”制度，到2011年底建立“城居保”制度，已經(jīng)考慮了兩項(xiàng)制度框架的基本一致性，為統(tǒng)一整合做了預(yù)先準(zhǔn)備。由于這兩種制度的參保方式均為“自愿參保”，整合之后的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然采取了“自愿參保”方式。因此，當(dāng)前的城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度易于做到制度覆蓋，卻難以實(shí)現(xiàn)人群的全面覆蓋。要想實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋所有人群，還需要就現(xiàn)有制度做進(jìn)一步的調(diào)整。

2. 城鄉(xiāng)養(yǎng)老金待遇水平差異和差距較大。江蘇省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)將繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一整合為100元～1 200元12個(gè)檔次，個(gè)人賬戶終身有效。這使城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)有了同等的機(jī)會(huì)和自主選擇權(quán)，無(wú)論來(lái)自鄉(xiāng)村還是城鎮(zhèn)，居民可以在同一標(biāo)準(zhǔn)中選擇參保，并享受對(duì)應(yīng)的待遇。

但是，統(tǒng)一制度所帶來(lái)的機(jī)會(huì)和權(quán)利的均等并不能有效地消除城鄉(xiāng)差異和差距，由于不同制度間的差異較大，以及居民選擇的繳費(fèi)檔次不同等原因，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金待遇水平參差不齊。以江蘇省蘇南的JY市為例，部分參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的退休人員，每月養(yǎng)老金可達(dá)6 000元左右；部分參加“城職保”的退休人員，每月養(yǎng)老金可達(dá)3 000元左右；部分被征地農(nóng)民加入城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，每月僅有約500元左右的養(yǎng)老金。此外，參加城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的居民，由于主觀選擇繳費(fèi)檔次不同，以及各地區(qū)集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼有高有低，也導(dǎo)致了養(yǎng)老金待遇水平差距較大。蘇北的SN縣，90%以上的人都選擇繳費(fèi)100元檔次，繳費(fèi)額偏低，目前月領(lǐng)養(yǎng)老金為100元左右，無(wú)法滿足生活水平提高的需要。

3. 統(tǒng)籌層次低。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于城鄉(xiāng)分割的二元模式，“碎片化”的特征明顯，加上各地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展差距較大，提升統(tǒng)籌層次一直是一個(gè)難題。江蘇省目前城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)以市、縣（市、區(qū)）為統(tǒng)籌地區(qū)，跨越實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌管理的條件還不成熟。統(tǒng)籌層次低帶來(lái)的是轉(zhuǎn)移接續(xù)困難、手續(xù)繁瑣、管理服務(wù)職能分散、標(biāo)準(zhǔn)參差不齊等問(wèn)題，不利于人員流動(dòng)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和城鄉(xiāng)融合。

4. 銜接方式能否得到有效實(shí)施。由于長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)分割，人員流動(dòng)過(guò)程中，城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)移接續(xù)一直難以得到有效解決。目前，“新農(nóng)保”和“城居保”在統(tǒng)一整合為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之后，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接得到了有力的政策支持。為保障勞動(dòng)者在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)時(shí)的養(yǎng)老保障權(quán)益，根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部印發(fā)的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》（人社部發(fā)〔2014〕17號(hào)），結(jié)合江蘇省實(shí)際，2014年7月7日，江蘇省人力資源和社會(huì)保障廳和江蘇省財(cái)政廳聯(lián)合發(fā)布《江蘇省城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接實(shí)施意見》。該實(shí)施意見就城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的互轉(zhuǎn)和其他相關(guān)問(wèn)題制定了實(shí)施意見。但不同險(xiǎn)種之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)，涉及的統(tǒng)籌地區(qū)、資金來(lái)源、給付標(biāo)準(zhǔn)等均不相同，因此，當(dāng)前還面臨不同險(xiǎn)種之間的銜接政策能否得到有效落實(shí)和實(shí)施這一關(guān)鍵問(wèn)題。

5. 信息系統(tǒng)建設(shè)滯后。“新農(nóng)保”和“城居保”的整合、與其他社會(huì)保險(xiǎn)制度的銜接都有了明確的政策，當(dāng)前信息系統(tǒng)的建設(shè)成為重點(diǎn)問(wèn)題。做好信息系統(tǒng)的整合將對(duì)城鄉(xiāng)戶籍制度的改革、勞動(dòng)力市場(chǎng)的健全和完善都有好處，也會(huì)為今后實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌打下良好的基礎(chǔ)。近年來(lái)，江蘇省各市均大力強(qiáng)化城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村五級(jí)網(wǎng)絡(luò)互通，參保人員的信息全部進(jìn)入信息系統(tǒng)管理，個(gè)人賬戶建帳率接近100%。但是，城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合后，對(duì)信息系統(tǒng)提出了更高的要求，主要涉及城鎮(zhèn)居民、鄉(xiāng)村居民、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民等群體的基本信息資料登記和管理，養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)和領(lǐng)取，以及不同險(xiǎn)種間的轉(zhuǎn)移接續(xù)等方面，信息系統(tǒng)建設(shè)將面臨挑戰(zhàn)。

五、 對(duì)策建議

建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)于江蘇省提高城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障水平、促進(jìn)人員流動(dòng)、應(yīng)對(duì)老齡化、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程都有重大意義。針對(duì)以上在整合過(guò)程中面臨的主要問(wèn)題，提出以下對(duì)策建議：

1. 變自愿參保為強(qiáng)制參保。江蘇省目前已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的全覆蓋，但由于參保方式為“自愿參保”，由于各種原因，仍有大量未參保群體游離在外。江蘇省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)有100元至1 200元12個(gè)繳費(fèi)檔次，不同收入水平的城鄉(xiāng)居民均可選擇適合自己的檔次繳費(fèi)。因此，變自愿參保為強(qiáng)制參保，不僅可行，還將增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民參保意識(shí)，提高參保率，真正實(shí)現(xiàn)江蘇省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的人群全覆蓋。

2. 縮小城鄉(xiāng)差異和差距。江蘇省城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系中的城鄉(xiāng)差異和差距由來(lái)已久，縮小城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和“城職保”、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的差異，以及自身內(nèi)部的城鄉(xiāng)差距，需要多管齊下。加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革；加大宣傳推廣力度，讓有能力的城鄉(xiāng)居民合理選擇繳費(fèi)檔次，長(zhǎng)繳多得；發(fā)揮集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼的引導(dǎo)作用，讓參保者享受到切實(shí)的養(yǎng)老金待遇。

3. 提升統(tǒng)籌層次。目前江蘇省城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以市、縣（市、區(qū)）為統(tǒng)籌地區(qū)，跨越實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌管理的條件還不成熟。如果能實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌目標(biāo)，《江蘇省城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接實(shí)施意見》將得到有效落實(shí)，有利于保障勞動(dòng)者在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)時(shí)的養(yǎng)老保障權(quán)益、促進(jìn)人員在城鄉(xiāng)間流動(dòng)、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，也為將來(lái)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌打好基礎(chǔ)。

4. 有效落實(shí)銜接方式。江蘇省已就城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的互轉(zhuǎn)和其他相關(guān)問(wèn)題制定了實(shí)施意見，但不同險(xiǎn)種之間的銜接政策能否得到有效落實(shí)和實(shí)施還取決于各方面的因素。除了提升統(tǒng)籌層次以外，還應(yīng)該有效整合現(xiàn)有的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦管理資源和其他公共服務(wù)資源，整合和構(gòu)建統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。基金管理方面，建議將原來(lái)的“新農(nóng)保”基金和“城居保”基金合并，統(tǒng)一成為城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，規(guī)范投資運(yùn)營(yíng)方式。

5. 健全信息系統(tǒng)建設(shè)。按照城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的要求，整合現(xiàn)有“新農(nóng)保”和“城居保”業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)和信息資源，逐步形成由市、縣（市、區(qū)）一級(jí)到省一級(jí)的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理系統(tǒng)。從江蘇省“兩個(gè)率先”的角度出發(fā)，全省城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)建設(shè)要做到一體化、一卡通，推行全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)保障卡的使用，同時(shí)與其他公民信息管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息資源共享，為更高層次的統(tǒng)籌管理做準(zhǔn)備。

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基金項(xiàng)目：江蘇省社科基金項(xiàng)目“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系研究”（項(xiàng)目號(hào)：11GLD017）。

作者簡(jiǎn)介：黃健元，河海大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；陳際華，河海大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、博士生。

收稿日期：2014-08-08。