美國資源型城市轉型的經驗與啟示

□鄭娟爾

作為礦產資源豐富、經濟發達的國家，美國的一些資源型城市已通過多年的發展實現成功轉型，如休斯敦、洛杉磯、匹茲堡是美國轉型較為成功的3個資源型城市。另外一些則未能避免人走城衰的命運，如西弗吉尼亞煤礦帶的諾戴爾鎮、堪薩斯州的特萊塞鎮、加利福尼亞的伯帝鎮的經驗教訓值得我們深思。

休斯敦位于美國南部德克薩斯州。1901年，休斯敦發現油田，1929年石油進入全面開發時期，1947年墨西哥灣石油的大量開發促進了休斯敦的經濟騰飛。19世紀60年代以后，石油開采業整體下滑。為避免城市衰退，休斯敦采取了一系列措施，具體可概括為“延伸產業鏈條、拓展海外市場、發展高新技術、建立多元產業、完善投資環境”5個方面。一是大力發展石油開采和加工的下游產業；二是積極拓展國際市場，將石油工業延伸到海外；三是利用阿波羅宇航計劃和休斯敦大學，大力推進高科技研發、新能源開發利用和人力資源培訓，使休斯敦成為美國國家航空航天局航天中心所在地、美國第一大醫療中心和太陽能城市；四是利用區位和交通優勢，積極發展金融服務等高層次的第三產業，優化產業結構；五是采取鼓勵性措施改善城市投資環境，吸引企業前來投資。如休斯敦市為企業投資提供4種減稅方案，包括經濟發展減稅計劃、再發展減稅計劃、住房減稅計劃和棕地減稅計劃。棕地減稅計劃主要適用于在土壤、地表水或地下水存在環境污染的棕地地區的重新開發活動。德克薩斯州也提供多種方案吸引新企業或者鼓勵企業擴大業務。對于那些持有貶值地產或者坐落于特殊區域（例如再投資區域）的公司則給予其他地產稅收優惠。

洛杉磯的情況與休斯敦類似，主要依賴產業結構調整，特別是以高新技術產業和服務業為主導的多元產業體系的建立來促進城市轉型。此外，洛杉磯非常重視生態環境保護和水電等戰略資源的開發利用，不僅成功地治理了地面水污染，海水水質也保持良好，還將軍工廠和加油站污染的地下水抽出處理后再壓入地下。洛杉磯注重以土地資源的合理利用和空間結構優化來引導城市科學發展。如利用地價和級差地租驅動工業從高成本的內城向外城轉移，并帶動周邊新區的發展，如南邊的橙縣、西北的查特沃斯－卡諾加公園和溫圖拉縣兩大產業新區等。這些新區又帶動了其周邊縣城的發展。目前，洛杉磯剩余的可用土地幾近耗盡，城市發展開始走“精明增長”道路，鼓勵允許在廢棄的地點建造住房、鼓勵集約用地和商業空間立體發展、允許利用老區空地發展，開展發展權轉移、鼓勵土地混合使用以及在交通節點附近加大建筑密度等。

匹茲堡曾是美國的“鋼都”。從19世紀50年代一直到20世紀上半期，匹茲堡在美國的鋼鐵工業中一直處于壟斷地位。但從20世紀70年代開始，由于資源開始枯竭，匹茲堡大批鋼鐵企業停產、工人失業、環境污染嚴重，一度成為“煙霧之都”。經過多年的努力，目前的匹茲堡多次被評為全美最適宜居住城市。其轉型成功的經驗可概括為四條：“治理環境污染、建立多元產業、促進科技研發、實施城市改造”。環境治理方面的主要舉措是將能源消費結構由以煤炭為主向以天然氣為主轉變，以達到控煙目的。1941年發布的煙霧控制法令規定消費者必須使用無煙煤或無煙設備，并規定了排放標準。由于二戰的影響，該法令于1947年10月正式施行，并取得顯著效果。在此基礎上，市政府積極推動產業結構轉變，大力發展金融保險、法律、醫療保健、工程設計等各種服務業和文化產業、高新技術產業，使匹茲堡從一個單純依靠鋼鐵制造業的城市轉變為一個擁有現代化產業體系的綜合性城市。在這過程中，匹茲堡大學、卡內基－梅隆大學等國際知名學校對匹茲堡的轉型起了重要作用，尤其是人力資源教育培訓、醫療和機器人制造產業的發展等。城市建設方面，既注重歷史古建筑的保護，又注重城市面貌的更新，在廢棄的工業區建起嶄新的現代民宅社區和商業中心，為本市貧窮居民提供了廉價住房，并吸引年輕的科技人才前來定居。

雖然美國有不少轉型成功的資源型城市，但也有很多小型礦業鎮放棄產業轉型，成為被人遺棄的“鬼城”。如西弗吉尼亞煤礦帶的諾戴爾鎮、堪薩斯州的特萊塞鎮、加利福尼亞的伯帝鎮等。這些小鎮的共同特點是因為礦產資源的發現而導致人群迅速集聚，隨著資源的逐步衰竭、開采成本的提高導致開采企業搬離，服務業和商業迅速衰退。同時，環境污染也是導致城市衰退的主要原因，如特萊塞鎮于1981年被美國環境保護局列為美國污染最嚴重的地區之一。截至2010年，特萊塞只剩下170名居民。隨著政府批準一項“買斷計劃”，出資買下居民產權，讓他們搬離特萊塞，這個鎮子成為名副其實的“鬼城”。

對我國的啟示及建議

我國資源型城市數量眾多，分布廣泛。根據國務院新印發的《全國資源型城市可持續發展規劃（2013～2020年）》，我國有262個資源型城市，而且主要是礦業城市。資源型城市對我國社會經濟的發展做出過巨大貢獻。未來新“四化”建設所需求的巨量能源原材料，以及農村人口的市民化，依然需要大量的資源型城市提供及承載。但資源型城市普遍存在歷史包袱重、產業結構單一、城市功能不完善、就業及貧困問題突出、生態環境破壞嚴重、可持續發展長效機制亟待健全等問題。這些問題的解決需要發改、財政、國土、社保等各部門的共同努力。借鑒國外資源型城市轉型的經驗，筆者從土地管理的角度提出幾點政策建議。

首先，以土地差別化政策促進多元產業體系的建立。一是在新增建設用地計劃指標方面向重點園區、重點行業和重點地區傾斜，對資源深加工產業基地在用地上給予政策傾斜，在符合土地利用總體規劃的前提下，優化年度計劃下達方式，適當增加資源型城市近幾年的用地計劃指標。二是對循環經濟產業、戰略新興產業、其他接替產業給予差別化政策，包括供地方式的差別化和地價、稅費政策的差別化。如對以旅游產業為接續替代產業的資源型城市，允許其中的非永久性建筑用地，按實際地類管理，無須建設用地審批。在國家重點支持的循環經濟試驗區內，將企業的綠化用地視為實施生態工程用地，企業享受土地優惠政策。對西部，尤其邊疆的資源型城市利用未利用地建設產業聚集園區、引進能源資源深加工項目的，在土地出讓金和土地有償使用費方面實行優惠。三是對限采礦種和禁止產業用地需求予以管控，化解產能過剩。四是提高建設用地審批效率，對轉型改造項目，優先辦理用地；對地處高寒地區的資源型城市的基礎設施和重點工程項目，在用地審批上實行差別化對待。五是以土地政策促進大型國有資源型企業改制，原劃撥土地使用權應繳納的土地出讓金，可用于支付分流職工安置補償和企業拖欠的職工債務。

其次，多措并舉推進資源型城市礦山環境和受損土地的綜合整治。加大對資源型城市環境治理和土地復墾的資金和技術支持力度，尤其是衰退型城市。規范和推進工礦廢棄地復墾利用工作，將試點上升為制度性規范，在法律法規許可的范圍內，盡量簡化程序，縮短時限。創新機制，解決歷史遺留的各種礦山環境問題，可采用的融資渠道有兩條：通過給予余留資源開采權、治理土地一定年期的經營使用權，免交礦產資源補償費、森林植被恢復費和水土保持費等優惠政策吸引社會資金參與；從礦產資源開采中提取一定比例的資金，形成歷史礦產地質環境恢復治理基金。對采礦占用耕地的，實行耕作層剝離和再利用，并允許企業將耕作層剝離的成本納入開礦成本中，以降低稅負。對于露天采礦用地改革試點，必須加強試點的監督管理，督促企業及時復墾還地，從源頭上減少新的礦山地質問題產生。規范城市空間用途管制，確保資源開發不影響城市環境，形成與城市發展相協調的資源開發利用模式和土地利用格局。

再次，完善棚戶區改造用地政策，改善資源型城市人居環境。保障供地指標，實行指標單列，土地審批走綠色通道。一方面改造安置住房中涉及的經濟適用住房、公共租賃住房用地可通過劃撥方式供地；加強安置新區的地質安全性和人口存在能力評價，確保新址安全可靠。另一方面統籌棚戶區改造、采礦破壞土地的治理和城鎮化建設。對棚戶區和塌陷區居民實行整體移民搬遷和集中安置，并保障一定比例的產業發展用地。原先的塌陷地可根據區位特征和城市規劃，進行開發性整治。

最后，還要配合科技、教育產業的發展方向，保障資源型城市科技研發用地和教育產業用地的供給，為資源型城市轉型提供有力的人才支撐。 （摘自2014年1月4日《中國國土資源報》 作者單位：國土資源部資源環境承載力評價重點實驗室）