土地流轉國土部門如何作為淺析

□程龍

黨的十七屆三中全會召開后，隨著新一輪農村改革的深入展開，“土地流轉”一詞開始風靡全國。2013年，在剛剛閉幕的十八屆三中全會上，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，并與國有土地同等入市、同權同價。那么，國土部門如何落實好、貫徹好十八屆三中全會精神呢？筆者認為，要解決這一問題應當厘清一個認識、突出三項工作、加強三個方面的探索，才能支持、服務好土地流轉工作。

一、厘清一個認識

當前，大部分基層國土資源部門會認為土地流轉屬農業結構調整的范疇，其相關工作是政府和農業部門的事情，和自己毫不相干。于是乎，事不關己，高高掛起。其實不然，土地流轉工作不僅涉及農村集體土地確權發證、土地整理開發、城鎮化建設等諸多方面，而且涉及到農村、農民生活的方方面面，涉及社會的穩定大局，是一個以政府為主導，以農民為主體，多部門共同支持參與的系統化工程。因此，走出認識誤區，提前介入、主動服務、科學謀劃、跟蹤管理，是基層國土部門義不容辭的責任。

二、突出抓好三項工作

突出抓好三項工作，主要是指基層國土部門在土地流轉過程中要對必要的基礎設施用地提供保障通過土地整理項目的實施及農村集體土地確權發證工作為土地流轉營造良好環境，充分發揮好推手作用。

一是突出做好用地保障服務，助力合作社快速發展壯大。當前，土地流轉的主要形態為合作社、農業公司。因此，基層國土部門為合作社必要的設施用地提供優質的保障服務，是合作社快速發展壯大的重要支撐。2008年，孟州市城伯鎮東后津村張勝利成立麥豐合作社之時，城伯鎮國土資源所主動登門了解發展需求，實施跟蹤服務,及時與系統上級結合，為其辦理了相關用地手續，使麥豐合作社順利建設了4000平方米的標準種子倉庫，為合作社的發展打下了堅實基礎，使其在以后與河南農科院的合作中，能夠及時搶占先機。幾年來，該合作社先后引進繁育鄭麥9023、花培8號、鄭麥7698等小麥良種15個，年回收小麥種子800萬公斤以上。2010年50畝連片小麥超高產攻關田平均畝產達到718公斤，玉米平均畝產812公斤，實現了兩季畝產超“噸半”；2011年510畝小麥攻關田平均畝產達728.9公斤。孟州市連續創出500畝、1萬畝、10萬畝和25萬畝以上全國小麥高產紀錄。目前，麥豐合作社輻射帶動周邊4個鄉鎮30余個行政村3000多戶農民，小麥繁育良種達2萬畝。優質的保障服務，不僅使合作社快速發展壯大，而且還達到了糧食增產、群眾增收的良好社會效果。

二是突出做好土地整理項目實施，助力土地流轉規模化經營。土地流轉以規模化經營為突出特點，土地平整連片、灌溉條件良好、方便大型機械作業的地塊才更適宜土地流轉。而孟州市嶺、灘、平原三分天下的地貌特征和部分鄉鎮的低產田、旱地及望天收田，根本不利于連片耕作和流轉。為此，近年來，孟州市持續不斷地開展土地整理：

——2005年實施了總投資1183萬元、規模為660.00公頃的南莊鎮土地整理項目和總投資1348萬元、規模為748.69公頃的東小仇鎮土地整理項目。

——2007年實施了總投資2452萬元、規模為1992.04公頃的槐樹鄉土地整理項目和總投資1106.49萬元、規模為712.47公頃的城伯鎮土地整理項目以及總投資1157.09萬元、規模為813.70公頃的西虢鎮等兩個鄉鎮土地整理項目。

——2008年實施了總投資2100萬元、規模為1382.38公頃的谷旦鎮土地整理項目。

……

土地整理項目的持續實施，為孟州市土地流轉創造了良好的條件，營造了良好的環境。據悉，目前孟州市超過50%的耕地已經集中到農業公司、合作社以及養殖能手、種糧大戶手中。南莊鎮流轉土地占全鎮耕地總面積的80%以上，南莊鎮上口村、城伯鎮城伯村、槐樹鄉劉莊村和上河村等村流轉的土地都占其擁有耕地面積的90%以上。田豐種植合作社2013年流轉土地1700畝，金果果專業合作社2013年流轉土地1000畝。土地大規模流轉帶動了該市土地畝均效益大幅提升，土地畝均收益較往年增加600多元。

三是突出做好確權發證工作，助力集體土地跨區域流轉。集體土地流轉中，前提和基礎就是產權明晰，也就是先要完成集體土地的確權發證工作。農村集體土地的確權發證就是要明確農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權，并登記發證。另外，由于近年來合作社的逐步發展壯大，經濟實力的進一步增強，集體土地的跨村莊、跨地區流轉也成為可能。因此，農村集體土地的產權明晰是農村集體土地流轉的重要基石，只有產權明晰了，才能有序流轉。為實現這一目標，2013年上半年孟州市在全省率先開展了集體土地所有權確權登記發證工作，涉及土地總面積435.9平方公里，形成10319宗土地登記檔案，涵蓋11個鄉鎮274個行政村1832個村民小組。同時，進一步厘清了與洛陽市、濟源、溫縣等區域相鄰的56個村的邊界權屬。目前，孟州市正在加快對全市農村宅基地使用權進行確權登記，整個確權登記發證工作完成后，將為下一步集體土地的流轉奠定更加堅實的基礎。

三、 加強三個方面探索

一是積極探索農村集體建設用地流轉機制。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出要建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，并與國有土地同等入市、同權同價。要貫徹落實好三中全會這一精神，就要求國土部門積極協助配合地方政府，探索如何在符合土地利用規劃的前提下，構建集體建設用地流轉機制，建立科學有序的流轉程序和收益分配制度，有效規范城鄉統一的土地市場等等一系列機制措施，確保實現同等入市、同權同價的目標，切實維護好群眾權益。

二是積極探索耕地保護新模式。耕地是農業生產、糧食安全的基礎，也是國家經濟安全、社會安全的基礎，是我們的“生命線”。國土資源部《保發展保紅線工程2013年行動方案》的主題為“嚴守耕地保護紅線，促進城鄉統籌發展”，所鎖定的七個目標第一個就是耕地保護更加嚴格。而土地流轉過程中，由于農戶主體的改變，必將打破原來市與鄉鎮、鄉鎮與村、村與組、組與農戶簽訂四級《耕地保護責任書》、《基本農田保護責任書》的模式，這就要求國土部門在新形勢下，在土地流轉的過程中，對流入、流出和流轉合同等相關要素信息進行準確了解、掌握、登記，探索建立新的管護模式，做到管護責任明晰，確保耕地數量不減少，質量不降低。

三是積極探索農村宅基地的退出和補償機制。當前，隨著城鎮化建設的推進，小村并大村、建設新農村、新型社區等節約集約用地模式逐步建立后節約的宅基用地，以及外出務工、經商等原因閑置的宅基用地，都需要國土部門積極探索建立宅基地退出和補償機制，以經濟手段引導和規范宅基地流轉。 （作者單位：孟州市國土資源局）