以“六治”完善高校內部治理結構

李明

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。這一改革總目標，必然要求高校在國家深化改革的總框架下和總過程中，完善高校內部治理結構，以適應國家治理體系和治理能力現代化、特別是教育治理體系和治理能力現代化的要求，提升自身治理水平，提高辦學能力。

在2014年全國教育工作會上，袁貴仁部長作了題為“深化教育領域綜合改革，加快推進教育治理體系和治理能力現代化”的講話，明確提出了完善高校內部治理結構的任務。需要從哪些方面去完善呢？筆者以為，要著力從法治、德治、共治、學治、廉治、崗治等方面去完善。

以法治完善高校內部治理結構

依法治校雖然取得了很大成績，但仍普遍存在很多不足之處。例如，有的學校制度體系對眾多有關高校工作的法律法規和黨規黨法條文的對應、接軌及貫徹沒有完全到位；有的學校制度體系不健全，未覆蓋到學校所有工作領域、工作層級；有的學校制度設計不夠嚴謹，工作人員有過大的自由裁量權；有的學校對制度體系多年不清理、交叉重疊，系統性、邏輯性欠缺；有的學校對制度的執行不夠嚴格，一些制度形同虛設，不能起到規約作用；有的領導干部缺乏法治精神，對法律法規、規章制度合意的執行，不合意的就曲解甚至不執行；有的領導干部程序意識淡漠，隨意變通既定程序；有的學校沒有形成法律顧問機制，對重大問題和群眾利益問題的決策及管理的合法性缺少規范的審核機制，致使某些管理事務和利益保障偏離法制精神，出現本可以避免的上訪、信訪和訴訟案。

完善依法治校的重點，是各校都要健全一個于法周延的，全面、系統、科學的學校制度體系，這個體系應以大學章程為核心，層層伸展、面面俱到，使學校全部工作有章可循。因此，作為制度核心的大學章程，其本身內容是否充分地貫徹了法治精神，是否與中國特色社會主義法律體系中事關高校工作的所有法律、法規、部門規章相容，是否與中國共產黨黨規黨法相容，就顯得尤為關鍵。

健全學校制度體系對各校來說，是一個動態的、不斷協同的過程，高校應該做到以下幾點：一是制定學校章程，為建立現代學校制度奠定基礎；二是伴隨學校管理重心下移，應健全完善院系各項制度，使學校規章制度能夠在基層落實；三是圍繞教育教學改革，健全完善招生考試、學籍管理等方面的制度；四是適配國家科技創新體系建設和《加快推進高等學?？萍汲晒D化和科技協同創新若干意見（試行）》，進一步健全完善產學研結合、科技成果開發轉化、學術誠信、知識產權保護等系列制度；五是及時響應全黨全國快速推進的黨風廉政建設和反腐敗工作，健全完善會議、差旅、接待、培訓、辦公用房、公務用車、科研經費等方面的管理制度，健全完善干部作風建設和領導班子自身建設制度，健全完善黨風廉政建設和責任追究等系列制度。

以德治完善高校內部治理結構

僅僅依法治校并不能獨自成就完善的學校內部治理結構。制度體系由人制定，靠人運行。相同的制度體系，不同的人運行下來，效果可能大相徑庭。拋卻人的能力大小之原因，復雜瑣碎的治校理教行為，除了由制度規約的部分，大量的是由道德、習慣所規約的。而制度和道德、習慣所達到的效果究竟是“善治”還是“惡治”，學校制度和治理行為中所蘊含、所遵奉、所推廣的價值觀起著決定性作用。

以德治校的含義：一是學校各項規章制度應滲透、貫徹社會主義核心價值觀，以及與之相符合的學校主流價值觀；二是學校各個層面、各個領域的治校理教行為應支持社會主義核心價值觀和學校主流價值觀的推廣和踐行，使正確行為得到鼓勵，錯誤行為受到制裁和譴責。

目前存在的問題是，一些制度在執行結果上實際鼓勵的價值觀，與其在初衷上所欲推行的正確價值觀并不那么吻合。例如，對科研工作做考核評價，本意是促進科研人員追求真理、創新誠信的價值觀，但在評價指標上的重量化指標輕定性指標、重結果指標輕過程指標，卻滋長了科研工作的浮躁甚至浮夸。另外，高校少數干部、教職工的思想和行為偏離正確價值觀的現象也是存在的，如上下級關系庸俗化、師生關系人身依附化、學術研究脫離實際的食洋不化等，對高校內部治理都會產生不好的后果，甚至產生惡劣的影響。

因此，必須高度重視德治在完善高校內部治理結構中的不可或缺性，把正確價值觀融入學校治理制度和治理行為中，浸透整個治理體系中，以德率治、以法規治。

以共治完善高校內部治理結構

“治理”與“管理”內涵不同，“治理”著眼各利益方之間責權利的劃分、制衡以及利益方對事務的參與和協同；“管理”是在特定治理模式下，管理者為實現目標而采取的行為，“治理”必然含有“共治”的要求。完善高校內部治理結構的一個本質要求，就是要完善高校的“共治”。

這方面有大量的問題需要關注和進一步探索。比如，黨委領導和校長負責之間，權限如何劃分、制衡和協同？這并不是一個已經徹底解決好的問題。相反，各校在其中的自由理解空間和自由裁量空間都不小，由此造成的權力失衡、合力不足也不在少數。學術權力與行政權力各自權限如何劃分、制衡和協同？這不是簡單設立一個學術委員會、教授委員會就完全能解決的。校方管理權力和師生群眾參與管理權力如何劃分、制衡和協同？這也不是簡單一個教代會、學代會就完全能解決的。至于學生家長、社會用人單位、學校所在地區、校友對學校治理的參與，也欠缺深入成熟的研究探索。近年來，一些學校進行了設立董事會、理事會的探索，管理重心下移學院、強化基層學術管理的探索，實行大部制、提高管理效率的探索，設立跨院學部、強化學科協同的探索等，這些都涉及內部治理結構的部分重構。

若與國外高校相比，我國高校內部治理結構的不完善，還表現在內部治理結構中，糾偏機制不夠健全。任何制度和政策都會有慣性，也都會產生偏離。目前，高校內部通常的糾偏機制有：決策論證和決策程序、提案和意見辦理、信訪處理、事故處理、更換領導人等。頭一個糾偏機制是主動機制，后四個糾偏機制是倒逼機制。主動機制較少的現狀，反映出高校內部治理的共治參與不夠，無論黨委和校長辦公會決策、教代會討論通過，還是學術委員會、教授委員會討論審議，都還是精英治理。廣大教職工參與共治的制度供應不足，使得在糾偏過程中，倒逼機制占據主導，糾偏的結果往往免不了一定的沖突和硬著陸。

相比之下，國外一些大學在解決這個問題時比較成熟，如牛津大學，其校內治理結構中，設有一個聯合評議機構，由學校資深人員2，000余人組成，校長是機構主席，但無任何實際權力。此機構任何成員不同意學校理事會決策，都可以提出提議，有不低于20人的附和，經教務長審批同意，就可在機構中發起辯論，成員自由參加，也可進而發起投票。如果是嚴重問題，辯論者可投票通過發起全體人員的辯論，如果多數人對理事會決策投了不贊成票，決策就不能實施。這樣的糾偏機制，從短期看，似乎沒有效率，因為作決定要經過很長時間的討論和咨詢。但從長期看，非常有好處，因為作為學校主體辦學力量的教職人員，會有更多的職業認同感和責任感去參與學校管理，投入學校工作；作為學校領導人，會更加重視決策的責任和可能的后果，減少不當決策的失誤。當然，國外的經驗不能照搬照抄，但其中蘊含的啟發和可借鑒之處，我們是可以深入思考并開展相應探索的。

以學治完善高校內部治理結構

在完善共治中，一個突出的重點是應完善學治。我國大學行政化色彩濃重，學術權力不彰是比較普遍的現象。另外，教育教學以教師講授和教育管理為中心，而不是以學生自主學習和成長為中心，這也是比較普遍的現象。不少學校既有的內部治理，是與大學行政化相輔相成的，是與以教師講授為中心相輔相成的。完善學治的基本含義就是在這兩方面，應做出根本的改善；而完善學治的目的，就是要為高校提高人才培養質量和知識創新能力提供完善的體制機制支持。

彰顯學術權力在辦學中的作用，有幾個關鍵問題要處理好。一是要健全以學術委員會為核心的校、院兩級學術組織（體系）；二是要明確學術組織的組成、權限和運行規則；三是要明晰學術組織和職能管理部門之間的關系；四是要明晰學術組織和校、院決策機構以及校、院長之間的關系；五是要明確學術組織及其成員在處理學術事務中的政治、倫理責任，特別是維護憲法精神和推動學術進步的責任。說到底，就是要通過共治的制度安排，讓水平高、政治強、有事業心、有責任心的學術專家引領學校的學術事業進步，而不是學校的辦學事務都由行政權力說了算。

以學生為中心完善內部治理，要與深化教育教學改革、建立以學生自主學習為中心的教學模式相銜接。由此，在學生參與學校事務，在培養方案、教學計劃、教學安排，在教育教學資源建設和提供配置，在學生的入學、修課、考試、學籍管理，在教師的教學內容和方法、教學評價，在教學質量控制，在學生學習和生活服務，在教師教學發展等一系列方面，都要作出相應的制度機制改變。使學生在大學求學期間，能夠對自己的成長有更多的選擇空間和發言權，以促成學生個性化發展、全面發展、長遠發展，提高學生實踐能力、創新能力。

以廉治完善高校內部治理結構

高校時不時曝出的腐敗案、違紀案、失德案等，提示我們，決不能把黨風廉政問題僅作為黨建問題看待和對待，一定要把廉治作為完善大學內部治理結構的組成要素和本質要求對待?，F在一所公立高水平的大學每年所花財政經費達數億、十幾億甚至更多，所擁有的設施、政策等辦學資源龐大，廉治還是奢治、腐治，關系著學校發展方向和興衰成敗，關系著接班人的培養工作。

廉治的含義是，高校內部所有公權不論大小、不論由誰行使，所有學校資源不論形態、不論由誰掌管，其運行使用、合作轉讓，都應受到有預設、有組織的有效制約、監管和監督，真正實現不敢腐、不能腐、不易腐。完全做到并不容易，需要在權力和資源的內控上，做好既注重安全又注重效率的一整套制度機制設計。

與全國一樣，對黨政一把手行使權力形成有效的制約、監督無疑應是廉治的重中之重?，F在提出的一個重要舉措就是黨政一把手不得直接分管人、財、物，這是重要的，但決不能把此當成對一把手權力進行內部制約和監督的全部。道理很簡單，如大學校長的基本職責是組織領導全校行政工作，行使著指揮和管理職能，即使不直接分管人、財、物，通過指揮行政系統也依然對人、財、物資源的配置和使用有很大的指揮和管理權。因而有效制約和監督，離不開建好完善系統的具有內控功效的內部管理制度。只有把大大小小的權力都關進了制度的籠子，把多多少少、形形色色的公有資源，都加上了安全鎖，才能使得上至一把手，下至具體工作人員，都不敢腐、不能腐、不易腐，清正校園才真正有保障。

當前，完善廉治的一個重點就是要把中紀委十八屆三次全會關于落實反腐敗體制機制創新和制度保障的部署，落實到學校治理結構中。其主旨是要全黨動手，形成強大合力；其關鍵是要分清黨委、有關部門和紀委的責任，按照各級黨委擔負黨風廉政建設的主體責任，主要領導是第一責任人，領導班子成員根據工作分工對職責范圍內的黨風廉政建設負領導責任，組織、宣傳、統戰等部門要把黨風廉政建設的要求融入各自工作，紀委承擔監督責任，黨委和紀委要分別定期向上級紀委報告等要求，制定切實可行的責任追究辦法，加大問責工作力度，健全責任分解、檢查監督、倒查追究的完整鏈條，有錯必糾、有責必問。

以崗治完善高校內部治理結構

崗治就是說，完善高校治理要建立在崗位職責的履行和管理的基礎上。具體講就是要明晰并合理地設置校內各個學術、管理、服務、經營等工作崗位，明晰各個崗位的職責、工作要求，明晰對干部和教職工履行崗位職責的考核。學校干部和教職工無論是誰，都應適應崗位職責的要求，而不是崗位職責去遷就工作人員的要求。

僅就高校校領導崗治而言，目前校領導的崗位設置、崗位職責確定還需要進一步完善。一是崗位設置需要進一步明晰，現在的情況是，一個領導班子的黨、政職數是確定的，相應崗位設置也比較明確，但領導班子內部工作分工卻經常遷就個人特點或個人想法，跨崗位分工、交叉分工經常出現，使校領導個人分工工作與所就崗位職責范圍不盡吻合；二是對新領導崗位職責的描述線條過粗，相應的工作程序、質量要求鮮有體現；三是校領導應盡的保障學校法治、德治、共治、學治、廉治的責任在崗位職責中缺乏具有不同崗位特點的個性描述，似乎法治只與行政副校長職責有關，共治只與兼任工會主席的副書記職責有關，學治只與學術副校長職責有關，廉治只與紀委書記職責有關；四是任黨委常委的校領導，對其應履行的黨的職責描述不全，一般只對黨委書記、副書記、紀委書記規定了黨的職責，其他行政校領導常委應履行的黨的職責無所描述和規定。高校的崗治不足，在高校內部治理上必然伴生一些缺陷，如高校領導人的職業化、專業化建設薄弱，很難出現教育家；內部管理效能和效率不高；教職工職業動力和自律不足；全員育人、全方位育人落實不到位；源于責任空窗的安全穩定隱患時有發生；教職工積極性和學校的辦學潛力釋放不足等。

完善崗治的本質，是落實辦學中的所有責任。通過把合理分解、無縫銜接的責任分派到各個崗位，再通過對干部和教職工履行崗位職責的管理，把學校辦學目標、辦學舉措落到實處。在這方面，目前除了對教師一般有明確的業績考核指標外，就校內崗位職責管理而言，很多大學的確不系統、不健全，需要下力氣去完善。

完善高校內部治理結構，高校應加強頂層設計、精打細磨，多維度、多層次地抓好協同推進，使學校真正成為有自主辦學能力、能夠自我發展、自我約束的主體。

（作者系首都醫科大學黨委書記）

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