對實現農民更多財產權利的幾點思考

摘 要： 改革開放30多年來，農民的收入仍然偏低，城鎮化進程也因此受到極大的制約。落實十八屆三中全會提出的賦予農民更多財產權利的精神，創新傳統的征地制度，特別是在保證十八億畝耕地的前提下，積極探索農村集體建設用地、農民承包地、農民宅基地等財產權利怎樣更好地實現，并對原先不適應的相關法律法規進行必要的修改和完善，這應是當前須抓緊做好的一項重要工作。

關鍵詞： 農民財產權利；創新征地制度；集體建設用地；承包地；宅基地

中圖分類號：F328 文獻標識碼：A 文章編號：2095-0829（2014）04-0037-04

收稿日期：2013-12-19

作者簡介：舒克龍，綿陽市委黨校原科研處長、經濟學副教授，研究方向：農村經濟、民營企業。

黨的十八屆三中全會提出了“賦予農民更多財產權利”，“建設城鄉統一的建設用地市場”，這不僅能有效解決長期以來形成的城鄉收入差距過大的問題，也對根治“三農”問題、完善農村承包制、加快城鎮化建設有著極其重大的現實意義。

一、實現農民財產權利是完善承包制、縮小城鄉收入差距、加快城鎮化建設的客觀要求

1.農民財產權利難以實現是農村承包制的一個重大缺陷。現行的農村承包制，是在上世紀70年代末改革開放初期，在對人民公社制度的反思基礎上建立起來的。它極大地調動起了億萬農民的生產熱情，短短幾年時間，就解決了計劃經濟近30年都沒有解決的全國溫飽問題，創造了農村生產力發展奇跡。但由于它的先天缺陷，最終導致了城鄉收入差距的逐步拉大，導致了后來“三農”問題的凸顯，也導致了城鎮化發展的滯后。第一，現行的農村承包制，只具有溫飽功能，缺乏致富功能。改革開放已經30多年，農村承包制也實行了30多年，但城市居民的消費水平已進入了汽車、購房、旅游時代，而廣大農民群體依然停留在溫飽水平，其根源，就是承包制缺失了農民含金量最高的集體建設用地、承包地、宅基地及房屋等財產權利的實現功能。近年來，現行承包制下的土地對于農民來說，已成為食之無味、棄之可惜的雞肋。第二，由于現行承包制下農民財產權利難以實現，農村土地資源不能在土地市場自由流動，不能帶來財富效應，因而也就失去了對農民的吸引力。棄田撂荒已成為近年來許多農民無奈的選擇，這是目前農村產生許多“空心村”、“空置房”的根本原因。筆者從一些鄉鎮村社的調查中看到，農村長年無人居住的“空置房”已達5%—10%，并存在發展的趨勢，這種狀況已造成土地資源的巨大浪費。第三，現行承包制下由于缺乏正常渠道使農民獲得土地財產增值收益，因而城郊一帶的農民利用自己的土地或“違法”建廠房出租，或建設大量小產權房出售。這既嚴重地阻礙了土地的有效利用，也給政府依法取締違法用地、違法建筑帶來了極大的難度，以致形成了現在法不治眾的尷尬局面。因此，完善現行土地承包制，首先要保障農民財產權利的落實和通過正常合法渠道來實現。

2.城鄉收入差距不斷擴大的一個重要原因，正是農民財產權利難以實現所致。國家統計局的數據顯示，1985年城鄉收入差距為1﹕1.86，到2010年上升到了1﹕3.22。這背后的一個主要原因，是我國土地制度實行的是城鄉土地同地不同價。農民只負有土地被國家征用的義務，卻沒有分享土地增值的權利。城市居民的房屋被拆遷，國家給予幾十萬、上百萬的補償，而農村土地被征用，國家僅給予一定象征性補償。工業化、城鎮化占用了大量農民的土地，農民并未因此受益，反而形成一批“三無”（無地種、無工作、無社保）農民。因此，當前縮小城鄉收入差距的一條最直接渠道就是充分實現農民的財產權利。

3.我國城鎮化滯后、城鎮化率偏低，也與農民財產權利難以實現有著直接關系。2012年我國城鎮化率已達52.3%，①但按戶籍人口計算也僅35%左右，大大低于同期世界平均水平。這是因為按現行法規，農民戶籍要“農轉非”成為市民，首先要退出承包地、宅基地；其二，農民成為市民，一要有住房，二要有社保，三要有就業，這三樣都需要農民自己拿出一部分錢來。住房和社保可納入國家統籌，但就業則主要靠農民自己來解決。大多數農民文化低，無專業技術，難以參與勞動力市場競爭，而自己做小本經營又缺乏資金，因而許多農民想成為市民卻又不敢成為市民。說到底，成為市民是需要成本的。因此，農民財產權利能否實現，直接影響和決定著城鎮化進程的推進。

二、現行土地征用制度是農民財產權利難以實現的最大障礙

1.長期以來對農民的土地征用是行政行為而不是市場行為。目前我國的《土地管理法》是1998年修訂的，基本沿用了計劃經濟時期的指導思想和做法。只側重于保護國家利益而嚴重忽視勞動者個人利益。它規定，農民的承包地服從用途管制原則，只能農地農用，農地變非農用建設用地，必須實行國家征收或征用。即農村集體土地要轉為城市建設用地，必須經過政府征用，變集體所有為國家所有。這樣，農村集體土地的產權主體就被排斥在了市場交易之外，而農村土地變為城市建設用地后，產生的巨大極差地租收益，農民則無權參與分享，政府在土地一級市場用極低的征用費拿到土地，然后在土地二級市場競價拍賣，這中間的暴利正是催生近年來各級政府產生土地財政的根源。以經營土地獲取高額利潤的做法，已成為近年來不少地方政府創造政績、增加地方財政收入、改善部門福利的一條主要途徑。

2.現行法律法規對被征地用途的補償標準缺乏明確規定。由于一直以來法律對被征用農地用途的補償標準不明確，這樣，各級政府便根據征地用途參數，各自制定補償標準，這便造成了同一村的土地，由于公路建設、企業用地，商品房開發等用途的不同而補償標準相差數倍，從而引起失地農民的強烈不滿，并引發一系列矛盾。并且，現行補償的法律法規不能真實反映補償土地年產值的真實價值。如種糧的土地與種特種經濟作物的土地在年產值上是完全不一樣的，但政府的補償往往一般都按種糧來計算，這樣的結果吃虧的必然是失地農民。同時，補償規定里只有最高補償標準限制。如農民集體土地轉為國有，政府按土地產值給予不高于30倍補償，這其中包含了農民失去土地的補償和無法務農的安置補償，但卻沒有最低補償標準，這就為一些政府機構盡量壓低補償標準提供了可能。

3.現行的土地征用制度缺乏對失地農民的社會保障和再就業功能。在現行征地補償標準下，失地農民得到的各種補償根本不可能靠它來養家、養老和維持自己的生存。他們需要最低社保來解除后顧之憂，需要再就業來增加收入，但現行的法律法規卻缺乏這方面的規定和保障。現行的三種對失地農民的安置辦法是：一是屬村集體安置的將安置費支付給村集體；二是屬用地單位安置的，將安置費支付給用地單位；三是不須安置的將安置費直接發放給個人。在市場經濟下的今天，這三種辦法都難以解決失地農民的生活保障和再就業問題。首先，把安置費支付給村集體，一旦村集體經營不善而破產，則失地農民將血本無歸而無法生存；其次，由用地企業安置，在市場經濟下，由于失地農民的年齡、文化、技能等因素制約，用人單位或難以接受，或暫時接受，以后也會不管，因企業沒有義務包管終生；第三，將安置費給予農民一次性了斷，而失地農民因自身因素，再就業難，又無低保，靠那點安置費，在物價年年上漲的情況下，再精打細算也會坐吃山空。

三、創新土地征用制度，積極探索實現農民財產權利的有效途徑

1.修改有關法律法規，政府退出非公益性用地行政征收。現行的征地制度法律規定，農村土地在轉為建設用地前，必須先被政府征用，轉為國有土地，再由政府處置。這些年來，這種征地制度在市場經濟下，在推進工業化、城鎮化的過程中，逐漸演變成了政府用行政的、強制的、壟斷的政府行為，低價獲取農民的土地后，再高價出售，這種做法嚴重侵害了農村集體土地產權和農民的切身利益。我國憲法、農業法、土地管理法、土地承包法、村民委員會組織法這五部法律中，都明確規定了農村集體土地歸農民集體所有。既然是集體所有，就應該充分尊重其主權的主體地位，就應該允許其公平地參與市場交易，因此，對現行的土地征用制度，必須從以下兩方面進行改革：第一，修改現行《土地管理法》、《土地法實施細則》等法律法規。我國憲法規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。但《土地管理法》等法規并未對公共利益做出明確規定和法律解釋，從而留下了較大的法律漏洞，造成許多地方政府所征用的土地超過了公共利益的需要，而將多征的土地用來拍賣獲利。因此，必須在修改后的法律條文中對“公共利益”做出明確的司法解釋，防止一些地方政府亂打公益的旗號而隨意侵占農民的土地。第二，對非公益性用地政府不再插手漁利，讓農民集體土地所有權人在土地市場直接與企業、開發商談判土地出讓價格，確保農民的土地財產權利不受損失、并真正得以實現。

2.農村集體建設用地在農村產權交易市場直接入市。農村集體建設用地又叫非農用地，它是指現行土地制度管理下，由農民集體所有、經依法批準用于建設的土地，包括鄉鎮企業用地、鄉鎮村公共設施和公益事業建設用地、村民宅基地。目前，農村集體建設用地實行的是集體所有、集體使用，土地收益歸集體組織內的村民共享。但這些年來，由于現行征地制度的障礙，農村集體建設用地不管什么用途，一直是先被國家征用轉為城市建設用地后，再由政府處置。在政府處置中，有用于公益性的，但更多是用于非公益性的，如大量商業用地、工業用地等。這樣，農民的這塊財產權利便受到了極大的損害。成都市作為全國統籌城鄉綜合配套改革的試點，在這方面進行了較成功的探索，即在公開市場直接競價出讓非公益性集體建設用地。2008年10月13日，成都市正式掛牌成立了農村土地產權交易所，在該交易所里，農民承包經營權、集體建設用地使用權、林權、農村房屋產權等均可公開流轉。當年，成都市錦江區就依照國有土地“招、拍、掛”的出讓方式，掛牌出讓了兩宗集體建設用地，以每畝80萬、使用期40年的商用土地競價，被一家民營企業購得。[1]127以后又進行了數次集體建設用地直接出讓，價格由每畝80萬增加到130萬、160萬、200萬。成都市這種農村集體建設用地，在土地一級市場直接出讓非公益性用地，突破了現行征地制度的法律限制，但是，事實證明，只有這樣做才能真正使農民的財產權利得以實現。

3.農民承包地實現財產權利最大化的三條渠道。18億畝耕地的紅線絕不能被突破，這是關系國家糧食安全的底線。但如何讓農民承包耕地的財產權利發揮最大財富效益，給農民帶來真實的財富，有三條渠道可探索：第一，農不轉非而集中使用。農地農用、農地不能轉為非農用地，這是國家嚴格規定。但個別農戶土地流轉與村集體組織的土地規模流轉，財富效應大不一樣。現在中西部丘區、山區農戶之間的土地流轉一畝一年約500—800元，而如果是連片幾百畝、上千畝，時間上10年20年不等，流轉給公司、大戶，則每畝可高達兩三萬，并流轉后農民可直接在流轉的公司打工。第二，農地“農轉非”，即在保證18億畝耕地的前提下，通過“增減掛鉤”、“占補平衡”的原則，利用土地指標（地票）的置換，使農地變成非農地即建設用地，而被占農地的面積同時也得到了補償。如甲地建工業園區需占農地100畝，但無建設用地指標，而乙地節余有100畝建設用地指標，甲地就可在農村土地交易市場用每畝20萬、30萬等的價格，異地購買乙地的這100畝建設用地指標。這樣，既確保了18億畝耕地的紅線不被突破，又滿足了甲乙兩地的各自需求，農民也通過出賣建設用地指標而獲得了極大的收益。第三，利用十八屆三中全會賦予農民的承包經營權的抵押擔保權能，用承包地向金融機構申請、抵押貸款所需資金，以用于生產經營、創業等需要。但這需要金融部門積極配合，用改革、創新的工作方式方法來大力支持。

4.農村宅基地通過農民集中居住，復耕宅基地、節約出建設用地指標競價出讓。農村宅基地屬非農用地，在現行土地制度下，農村宅基地一般是批少多建，其福利性質明顯，且既不能對外流轉，又缺乏退出機制。隨著城鎮化的推進，農村“人走房空、無人居住”的“空置房”日漸增多，已造成了農村土地的大量浪費。據成都市2010年人口1 100萬和城鎮化50%計算，農村居民宅基地人均120平方米，如果通過建設農村居民新區，把這些大量分散的宅基地復耕后，可節約土地2 697公頃。而這些節約出的土地按照“城鄉建設用地增減掛鉤”的規定，[2]5即可置換成建設用地指標（地票），在土地交易市場競價出讓。這樣，農民既住上了水電氣、通訊、交通、商店等生活設施都十分完善的新居，又節約出了大量的土地，并且這些節約出來的土地，又可作為建設用地指標在土地市場變成巨大財富，從而使農民的財產權利真正得以實現。

注釋：

①此數據來自新華社2013年的《中國城市發展報告》

參考文獻：

[1]北京大學國家發展研究院課題組，李力行. 合法轉讓權是農民財產性收入的基礎——成都市農村集體土地流轉的調查研究[J]. 國際經濟評論，2012（2）.

[2]劉燦. 構建農民與農村經濟長期發展的財產權基礎——基于成都市改革經驗的理論分析[J]. 經濟理論與經濟管理，2011（11）.