普通村集體經濟發展待破題

文 《法人》記者 肖黎明 呂斌

38個普通村中的農村集體經濟，事實上發揮了村莊基本公共產品和公共服務供給等職能，其發展和壯大有利于穩固村莊共同體。12個省雖然都有規范本地集體經濟運行的地方法規，但實施效果并不盡如人意

繼全國12個省市34個名村之后，陳小君教授帶領的課題組還對全國12個省市38個普通村莊集體經濟的法律保障與功能、主體組織化與集體成員權、財產權的總體與具體狀況以及土地經營與企業經營制度現狀進行了調查。

結果顯示，與名村相比，普通村的集體經濟相對落后，普通村集體經濟的發展亟須以法律形式規范集體經濟組織與成員權制度的生成與運作，健全集體土地所有權權能，完善集體土地和集體企業的經營與管理。

普通村集體經濟職能仍需完善

2010年7月至8月間，課題組對全國12個省38個普通村集體經濟發展狀況展開深入調研，回收有效調查問卷204份，訪談筆錄68份，相關資料近60份。課題組還走訪了基層干部、村組負責人、村民代表和普通村民達300余人次。

課題組的深入調查顯示，12省市普通村的受訪者多數表示所在省市曾頒布過規范集體經濟組織管理的法律或政策性文件，并有61.1%的受訪者對其實施效果表示滿意。

這表明，這些普通村盡管集體經濟發展狀況相對落后于名村，但村民對于集體經濟的法律制度保障較為滿意。當然，仍有一些地方可以繼續完善。其中，82.9%的受訪者表示應完善集體經濟的組織形式，80.9%受訪者認為應切實保障集體財產權，80.1%的受訪者表示應規定信貸政策等資金扶持，73.6%受訪者表示應明確給予集體經濟稅收優惠，70.3%受訪者表示應規定政府要協助解決集體債務。

由此可知，38個普通村集體經濟發展最迫切需要的法律制度是集體經濟的組織形式和集體財產權制度；在政策方面則需要信貸資金扶持和稅收優惠。

在這38個普通村中，近八成受訪者希望村集體經濟能為改善農村文化、教育、環境衛生、水利、集體成員社會保障、提供就業機會等多個方面提供更多支持。這意味著，受訪者對村集體經濟期望很高，希望村集體經濟在村莊公共產品和公共服務供給方面發揮重要作用。

而調查結果顯示，這38個普通村集體在為成員提供基本公共產品和公共服務方面獲得了集體成員較高的滿意度，但在為集體成員提供就業機會和為失地、無地成員提供補貼等方面存在明顯不足。

隨著聯產承包責任制的推行，農民進行了多種形式的土地經營制度改革，打破了單一的集體統一經營模式，創造了分散經營、統一經營以及統分結合經營等三種經營模式。

這三種經營模式在38個普通村中都有存在，其中分散經營目前仍是主要的土地經營方式，占比達67.5%。

值得注意的是，在被調查的普通村中，認為農民集體采用了股份合作制企業和公司進行經營的僅占5.7%。另有55.1%的受訪者認為村集體或村民小組無企業資產。

由此可知，普通村集體經濟組織的企業等經營性資產嚴重缺失。

財產狀況普遍不佳

課題組的調查顯示，38個普通村中的農村集體經濟事實上發揮了村莊基本公共產品和公共服務供給等職能，其發展和壯大有利于穩固村莊共同體。12個省雖然都有規范本地集體經濟運行的地方法規，但實施效果并不盡如人意。

在受訪者看來，普通村集體經濟發展最迫切需要的法律制度是集體經濟的組織形式制度和集體財產權制度；在政策方面則需要信貸資金扶持和稅收優惠。

現階段普通村集體經濟的主體制度方面，農村集體經濟組織并未獨立，由村委會代行其職能，雖然這種代行狀態獲得了一定的支持，但其弊端也日益明顯。

農民集體與集體成員之間的法律關系內容指向較為明確，但欠缺法律明文規范，集體成員所享有的權利與承擔的義務尚能較好享有與履行。受訪者對于集體成員權的內涵與實現認同度較高。

從普通村集體經濟的財產權角度來看，普通村的財產狀況普遍不佳。從集體財產形式上看，財產權客體種類比較單一，主要為土地、房屋等不動產和公共設施（農田水利、科教文衛體等）等非營業性財產；而企業、有價證券等新形式的營業性財產很少；土地等不動產是普通村集體的核心財產，但大多數普通村的集體土地都沒有進行所有權登記；在集體土地征收補償款分配問題方案受訪者難以形成一致意見。

此外，38個普通村中超過三分之一的村莊存在不良債務，其財產來源主要是國家，較少來自于集體成員。受訪者對以向成員收費作為集體經濟的財產來源支持率普遍不高，國家財政支持、村辦企業利潤與集體建設用地使用權轉讓費是受訪者最為期望的集體經濟財產來源。

課題組調研

從普通村集體經濟的經營制度上看，土地經營的主體仍主要是村委會和村民小組，只“分”不“統”是普通村土地經營制度的重大缺陷。在企業經營方面，股份合作制企業和集體獨資企業是村辦企業的兩種主要組織形式，但受訪普通村中超過半數沒有集體企業，集體經營企業的主體形式多元化但欠缺法律制度規范是其主要問題。

法律構建是集體經濟實現基礎

課題組分析認為，應透過制定法律制度規范保障農民集體的再組織和集體成員權的再實現，這是普通村集體經濟有效實現的重要基礎。

從38個普通村的調研結果來看，主要應從三個方面進行農村集體經濟的法律制度構建。

首先是集體經濟發展的主體制度。

農村集體經濟有效實現離不開集體經濟組織，但我國目前尚無規范集體經濟組織設立和運作的國家立法。就法律制度構建而言，應當真正實現村委會與集體經濟組織的職能分立，保障集體經濟組織獨立的法人地位。

而對村委會與集體經濟組織兩者準確定性、重構職能成為當務之急，應將村民委員會定性為村民自治、協助基層政權、監督集體資產運營的組織，將其經營管理集體資產的職能剝離出去。我國應盡快制定《農村集體經濟組織條例》，對集體經濟組織進行規范，使其成為真正的農民集體主體，使之成為自主經營、自負盈虧、獨立核算的企業法人。

其次是集體經濟發展的財產權制度。

集體經濟有效實現的核心是實現集體財產的保值增值，因此健全的財產權制度是集體經濟有效實現法律制度建構的重要內容。從38個普通村的實際情況來看，普通村莊在集體土地權益方面仍面臨制度缺失的困境。

一方面，農民集體喪失集體土地農用的收益權，日益失去管理集體土地的權利，但更多農民仍傾向于保留農民集體進行集體土地調整的權利。法律層面強化承包經營權、弱化土地所有權的做法實際上剝奪了農民集體作為集體土地所有權主體應當享有的法律權利，違背了包括土地在內的所有權制度的根本要求。

另一方面，農民集體喪失集體土地非農用的收益權。健全集體土地所有權權能要求適當放開集體建設用地的經營與流轉限制，允許農民集體有條件地參與集體建設用地一級市場開發，賦予集體建設用地使用權與國有建設用地使用權平等的法律地位，保障農民集體的土地發展權。

課題組建議，我國應對《物權法》《土地管理法》等法律進行修訂，對集體經濟組織的土地權利和農地成員權進行合理配置，尊重和保證集體經濟組織的集體土地農用和非農用的收益權，以村民委員會的監督權和農地成員權來制約和監督集體經濟組織土地權利行使。

第三是集體經濟發展的經營制度。普通村集體經濟實踐表明，單一的分散經營制度阻礙了其集體經濟的健康發展，如何以法律形式保障集體統一經營的基礎與實現是下一步立法工作的重點。

在企業經營方面，建立集體經濟組織是基礎，只有集體經濟組織才有資格充任集體企業的投資主體，才有資格匯集和統一集體成員的意志，進而選擇集體企業的具體形式。