論我國(guó)的區(qū)域環(huán)境管理機(jī)制

任洋

摘要：指出了我國(guó)環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)的區(qū)域化屬性催生了環(huán)境管理體制的革新，新《環(huán)境保護(hù)法》首次明確提出了區(qū)域環(huán)境管理模式的構(gòu)想，順應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)之需要，同時(shí)契合新形勢(shì)下的生態(tài)環(huán)境保護(hù)之目標(biāo)要求。

關(guān)鍵詞：區(qū)域環(huán)境管理；環(huán)境監(jiān)管；區(qū)域聯(lián)防；環(huán)境保護(hù)

中圖分類號(hào)：X321

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16749944（2014）08021704

[FL（2K2]

1區(qū)域環(huán)境管理的概念和內(nèi)涵

新《環(huán)境保護(hù)法》明確提出了“區(qū)域環(huán)境管理的設(shè)想，欲將此管理模式應(yīng)用到環(huán)境事務(wù)中需首先掌握區(qū)域環(huán)境管理的概念內(nèi)涵和具體的表現(xiàn)形式。

11區(qū)域環(huán)境管理的概念

狹義的區(qū)域環(huán)境管理一詞來源于區(qū)域環(huán)境污染與破壞的治理過程之中，是一種正式的環(huán)境管理模式，包括單一的環(huán)境問題治理和復(fù)合環(huán)境問題治理。隨著區(qū)域間項(xiàng)目合作的拓展，區(qū)域環(huán)境管理一詞也逐漸呈現(xiàn)出更為廣泛的含義，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出單純的環(huán)境污染治理的含義。從廣義上講，區(qū)域環(huán)境管理還包括區(qū)域合作。本文所探討的區(qū)域環(huán)境管理一詞基于廣義的概念界定，以區(qū)域環(huán)境污染治理為切入點(diǎn)，在區(qū)域環(huán)境立法的基礎(chǔ)上，探究區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境目標(biāo)、環(huán)境發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境信息統(tǒng)計(jì)與發(fā)布、環(huán)境監(jiān)管責(zé)任和職能劃分等諸多事項(xiàng)。

12區(qū)域環(huán)境管理的表現(xiàn)形式

按照行政職能和行政區(qū)域劃分，可將區(qū)域環(huán)境管理劃分為三大模式：層級(jí)治理模式、區(qū)域整合模式、府際合作模式。

121層級(jí)治理模式

層級(jí)治理模式是指按照組織的分級(jí)體制，將事權(quán)交由層層節(jié)制的單位行使和處理，使其管轄的事權(quán)在性質(zhì)上是完整的，而在領(lǐng)域上又是部分的[1]。層級(jí)制意味著一個(gè)強(qiáng)大的、單一的、按照縱向?qū)蛹?jí)排列的權(quán)力系統(tǒng)主導(dǎo)著社會(huì)治理[2]。比如京津冀區(qū)域的環(huán)境管理事務(wù)由京津冀三地的環(huán)保部門分別管轄本轄區(qū)所屬事務(wù)，或由中央一級(jí)的行政部門統(tǒng)一治理。

122區(qū)域整合模式

所謂區(qū)域整合，是指跨界各行政區(qū)基于內(nèi)外在環(huán)境的需求，或其本身的意愿，或是由中央政府的主導(dǎo)，采用組織合并或事物歸并的方式，相互協(xié)調(diào)意見，并整合各方行動(dòng)，以共同處理地方事物[3]。比如設(shè)立華東、華北、西北、華南、西南、東北6處環(huán)境督查機(jī)構(gòu)，抑或是在各個(gè)流域內(nèi)設(shè)立專門的流域管理機(jī)構(gòu)。

123府際合作模式

府際合作模式是指在跨界污染所及各行政區(qū)政府之間，建立正式的或非正式的合作關(guān)系，以協(xié)力解決跨界公共問題。正式的合作往往基于協(xié)議和組織而形成，非正式的合作主要是各地官員和公務(wù)員之間因公務(wù)所形成的對(duì)政府間合作有影響的個(gè)人或團(tuán)體關(guān)系[4]。這種合作模式常以合作協(xié)議為執(zhí)行文本。

2我國(guó)區(qū)域環(huán)境管理現(xiàn)狀分析

評(píng)價(jià)現(xiàn)行環(huán)境管理模式的實(shí)際績(jī)效最有力的佐證便是我國(guó)環(huán)境治理和保護(hù)現(xiàn)狀，找到環(huán)境法治面臨的困境難題并有針對(duì)性地對(duì)癥下藥方能更好地完善我國(guó)的區(qū)域環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)制。

21環(huán)境監(jiān)管與區(qū)域法治

我國(guó)的環(huán)境管理體制總體上而言呈現(xiàn)中央統(tǒng)一管理、分地方分部門管理的模式。關(guān)于環(huán)境規(guī)劃、政策執(zhí)行、監(jiān)督執(zhí)法等具體性的事務(wù)由地方性政府管理，環(huán)境管理的屬地特征明顯。這一特征為我國(guó)實(shí)行區(qū)域環(huán)境管理奠定了良好的制度基礎(chǔ)。區(qū)域性環(huán)境問題的突出進(jìn)一步催化了區(qū)域環(huán)境管理體制的出臺(tái)。

現(xiàn)行的管理體制發(fā)端于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，環(huán)境監(jiān)管模式深深地烙上了時(shí)代的印記和色彩。無論是中央統(tǒng)一管理，抑或是區(qū)域環(huán)境監(jiān)管，管理部門在制定環(huán)境政策和執(zhí)法監(jiān)督過程中都難以掙脫傳統(tǒng)發(fā)展模式的束縛，常年來片面追求地方或區(qū)域的經(jīng)濟(jì)績(jī)效增長(zhǎng)，而將環(huán)境保護(hù)置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，造成環(huán)境問題日益惡化，為此種環(huán)境監(jiān)督管理體制的發(fā)展敲響了警鐘。

22區(qū)域環(huán)境法治面臨困境

無論是國(guó)內(nèi)層面的跨省環(huán)境綜合治理，還是與國(guó)外共同建立經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域，我國(guó)在區(qū)域環(huán)境監(jiān)管方面已有所嘗試，然而，尚處在體制發(fā)展初期的我國(guó)仍面臨著不少的問題。子曰：“名不正，則言不順；言不順，則事不成。我國(guó)現(xiàn)階段的區(qū)域環(huán)境監(jiān)管之所以舉步維艱，其深層次的原因便應(yīng)歸咎于環(huán)境法制的缺失。在現(xiàn)行法律制度中尚沒有任何一部區(qū)域環(huán)境管理的專門立法，而新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》也只是規(guī)定了“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制。該條款并未對(duì)區(qū)域環(huán)境管理進(jìn)行具體的事項(xiàng)化界定，究竟各區(qū)域性政府、地方職能部門如何行使責(zé)權(quán)，而責(zé)權(quán)又應(yīng)如何細(xì)化等，由于法律的缺失而無法付諸實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境管理往往不具可操作性。而單行的環(huán)境污染防治法在區(qū)域環(huán)境治理方面也僅是原則性地規(guī)定，導(dǎo)致區(qū)域合作和區(qū)域治理流于形式。

區(qū)域環(huán)境管理難以有效推行的另一原因便是治理的觀念落后。雖然我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)有所提升，綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，但歸根結(jié)底我國(guó)仍是發(fā)展中國(guó)家的事實(shí)并未改變。發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍是第一國(guó)民任務(wù)，雖然近些年來倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)的呼聲越來越高，立法也逐漸向生態(tài)環(huán)境層面有所傾斜，但因傳統(tǒng)的發(fā)展模式業(yè)已根深蒂固，欲迅速將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的天平向后者傾斜尚不能實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中許多地方政府難以良好地駕馭經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的關(guān)系，部分群眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)仍相當(dāng)薄弱，導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境監(jiān)管治理停留在經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的層面。

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，任何從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為人都是理性經(jīng)濟(jì)人，從這個(gè)層面而言，地方政府不僅帶有政治色彩的外衣，更是一種理性的經(jīng)濟(jì)人，在制定區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃時(shí)，難免會(huì)以犧牲環(huán)境利益為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)效益的片面增長(zhǎng)。這種深層次的觀念因素嚴(yán)重制約著區(qū)域環(huán)境管理模式的良性發(fā)展。endprint

摘要：指出了我國(guó)環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)的區(qū)域化屬性催生了環(huán)境管理體制的革新，新《環(huán)境保護(hù)法》首次明確提出了區(qū)域環(huán)境管理模式的構(gòu)想，順應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)之需要，同時(shí)契合新形勢(shì)下的生態(tài)環(huán)境保護(hù)之目標(biāo)要求。

關(guān)鍵詞：區(qū)域環(huán)境管理；環(huán)境監(jiān)管；區(qū)域聯(lián)防；環(huán)境保護(hù)

中圖分類號(hào)：X321

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16749944（2014）08021704

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1區(qū)域環(huán)境管理的概念和內(nèi)涵

新《環(huán)境保護(hù)法》明確提出了“區(qū)域環(huán)境管理的設(shè)想，欲將此管理模式應(yīng)用到環(huán)境事務(wù)中需首先掌握區(qū)域環(huán)境管理的概念內(nèi)涵和具體的表現(xiàn)形式。

11區(qū)域環(huán)境管理的概念

狹義的區(qū)域環(huán)境管理一詞來源于區(qū)域環(huán)境污染與破壞的治理過程之中，是一種正式的環(huán)境管理模式，包括單一的環(huán)境問題治理和復(fù)合環(huán)境問題治理。隨著區(qū)域間項(xiàng)目合作的拓展，區(qū)域環(huán)境管理一詞也逐漸呈現(xiàn)出更為廣泛的含義，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出單純的環(huán)境污染治理的含義。從廣義上講，區(qū)域環(huán)境管理還包括區(qū)域合作。本文所探討的區(qū)域環(huán)境管理一詞基于廣義的概念界定，以區(qū)域環(huán)境污染治理為切入點(diǎn)，在區(qū)域環(huán)境立法的基礎(chǔ)上，探究區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境目標(biāo)、環(huán)境發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境信息統(tǒng)計(jì)與發(fā)布、環(huán)境監(jiān)管責(zé)任和職能劃分等諸多事項(xiàng)。

12區(qū)域環(huán)境管理的表現(xiàn)形式

按照行政職能和行政區(qū)域劃分，可將區(qū)域環(huán)境管理劃分為三大模式：層級(jí)治理模式、區(qū)域整合模式、府際合作模式。

121層級(jí)治理模式

層級(jí)治理模式是指按照組織的分級(jí)體制，將事權(quán)交由層層節(jié)制的單位行使和處理，使其管轄的事權(quán)在性質(zhì)上是完整的，而在領(lǐng)域上又是部分的[1]。層級(jí)制意味著一個(gè)強(qiáng)大的、單一的、按照縱向?qū)蛹?jí)排列的權(quán)力系統(tǒng)主導(dǎo)著社會(huì)治理[2]。比如京津冀區(qū)域的環(huán)境管理事務(wù)由京津冀三地的環(huán)保部門分別管轄本轄區(qū)所屬事務(wù)，或由中央一級(jí)的行政部門統(tǒng)一治理。

122區(qū)域整合模式

所謂區(qū)域整合，是指跨界各行政區(qū)基于內(nèi)外在環(huán)境的需求，或其本身的意愿，或是由中央政府的主導(dǎo)，采用組織合并或事物歸并的方式，相互協(xié)調(diào)意見，并整合各方行動(dòng)，以共同處理地方事物[3]。比如設(shè)立華東、華北、西北、華南、西南、東北6處環(huán)境督查機(jī)構(gòu)，抑或是在各個(gè)流域內(nèi)設(shè)立專門的流域管理機(jī)構(gòu)。

123府際合作模式

府際合作模式是指在跨界污染所及各行政區(qū)政府之間，建立正式的或非正式的合作關(guān)系，以協(xié)力解決跨界公共問題。正式的合作往往基于協(xié)議和組織而形成，非正式的合作主要是各地官員和公務(wù)員之間因公務(wù)所形成的對(duì)政府間合作有影響的個(gè)人或團(tuán)體關(guān)系[4]。這種合作模式常以合作協(xié)議為執(zhí)行文本。

2我國(guó)區(qū)域環(huán)境管理現(xiàn)狀分析

評(píng)價(jià)現(xiàn)行環(huán)境管理模式的實(shí)際績(jī)效最有力的佐證便是我國(guó)環(huán)境治理和保護(hù)現(xiàn)狀，找到環(huán)境法治面臨的困境難題并有針對(duì)性地對(duì)癥下藥方能更好地完善我國(guó)的區(qū)域環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)制。

21環(huán)境監(jiān)管與區(qū)域法治

我國(guó)的環(huán)境管理體制總體上而言呈現(xiàn)中央統(tǒng)一管理、分地方分部門管理的模式。關(guān)于環(huán)境規(guī)劃、政策執(zhí)行、監(jiān)督執(zhí)法等具體性的事務(wù)由地方性政府管理，環(huán)境管理的屬地特征明顯。這一特征為我國(guó)實(shí)行區(qū)域環(huán)境管理奠定了良好的制度基礎(chǔ)。區(qū)域性環(huán)境問題的突出進(jìn)一步催化了區(qū)域環(huán)境管理體制的出臺(tái)。

現(xiàn)行的管理體制發(fā)端于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，環(huán)境監(jiān)管模式深深地烙上了時(shí)代的印記和色彩。無論是中央統(tǒng)一管理，抑或是區(qū)域環(huán)境監(jiān)管，管理部門在制定環(huán)境政策和執(zhí)法監(jiān)督過程中都難以掙脫傳統(tǒng)發(fā)展模式的束縛，常年來片面追求地方或區(qū)域的經(jīng)濟(jì)績(jī)效增長(zhǎng)，而將環(huán)境保護(hù)置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，造成環(huán)境問題日益惡化，為此種環(huán)境監(jiān)督管理體制的發(fā)展敲響了警鐘。

22區(qū)域環(huán)境法治面臨困境

無論是國(guó)內(nèi)層面的跨省環(huán)境綜合治理，還是與國(guó)外共同建立經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域，我國(guó)在區(qū)域環(huán)境監(jiān)管方面已有所嘗試，然而，尚處在體制發(fā)展初期的我國(guó)仍面臨著不少的問題。子曰：“名不正，則言不順；言不順，則事不成。我國(guó)現(xiàn)階段的區(qū)域環(huán)境監(jiān)管之所以舉步維艱，其深層次的原因便應(yīng)歸咎于環(huán)境法制的缺失。在現(xiàn)行法律制度中尚沒有任何一部區(qū)域環(huán)境管理的專門立法，而新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》也只是規(guī)定了“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制。該條款并未對(duì)區(qū)域環(huán)境管理進(jìn)行具體的事項(xiàng)化界定，究竟各區(qū)域性政府、地方職能部門如何行使責(zé)權(quán)，而責(zé)權(quán)又應(yīng)如何細(xì)化等，由于法律的缺失而無法付諸實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境管理往往不具可操作性。而單行的環(huán)境污染防治法在區(qū)域環(huán)境治理方面也僅是原則性地規(guī)定，導(dǎo)致區(qū)域合作和區(qū)域治理流于形式。

區(qū)域環(huán)境管理難以有效推行的另一原因便是治理的觀念落后。雖然我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)有所提升，綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，但歸根結(jié)底我國(guó)仍是發(fā)展中國(guó)家的事實(shí)并未改變。發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍是第一國(guó)民任務(wù)，雖然近些年來倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)的呼聲越來越高，立法也逐漸向生態(tài)環(huán)境層面有所傾斜，但因傳統(tǒng)的發(fā)展模式業(yè)已根深蒂固，欲迅速將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的天平向后者傾斜尚不能實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中許多地方政府難以良好地駕馭經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的關(guān)系，部分群眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)仍相當(dāng)薄弱，導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境監(jiān)管治理停留在經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的層面。

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，任何從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為人都是理性經(jīng)濟(jì)人，從這個(gè)層面而言，地方政府不僅帶有政治色彩的外衣，更是一種理性的經(jīng)濟(jì)人，在制定區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃時(shí)，難免會(huì)以犧牲環(huán)境利益為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)效益的片面增長(zhǎng)。這種深層次的觀念因素嚴(yán)重制約著區(qū)域環(huán)境管理模式的良性發(fā)展。endprint

摘要：指出了我國(guó)環(huán)境治理與生態(tài)保護(hù)的區(qū)域化屬性催生了環(huán)境管理體制的革新，新《環(huán)境保護(hù)法》首次明確提出了區(qū)域環(huán)境管理模式的構(gòu)想，順應(yīng)了生態(tài)文明建設(shè)之需要，同時(shí)契合新形勢(shì)下的生態(tài)環(huán)境保護(hù)之目標(biāo)要求。

關(guān)鍵詞：區(qū)域環(huán)境管理；環(huán)境監(jiān)管；區(qū)域聯(lián)防；環(huán)境保護(hù)

中圖分類號(hào)：X321

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16749944（2014）08021704

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1區(qū)域環(huán)境管理的概念和內(nèi)涵

新《環(huán)境保護(hù)法》明確提出了“區(qū)域環(huán)境管理的設(shè)想，欲將此管理模式應(yīng)用到環(huán)境事務(wù)中需首先掌握區(qū)域環(huán)境管理的概念內(nèi)涵和具體的表現(xiàn)形式。

11區(qū)域環(huán)境管理的概念

狹義的區(qū)域環(huán)境管理一詞來源于區(qū)域環(huán)境污染與破壞的治理過程之中，是一種正式的環(huán)境管理模式，包括單一的環(huán)境問題治理和復(fù)合環(huán)境問題治理。隨著區(qū)域間項(xiàng)目合作的拓展，區(qū)域環(huán)境管理一詞也逐漸呈現(xiàn)出更為廣泛的含義，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出單純的環(huán)境污染治理的含義。從廣義上講，區(qū)域環(huán)境管理還包括區(qū)域合作。本文所探討的區(qū)域環(huán)境管理一詞基于廣義的概念界定，以區(qū)域環(huán)境污染治理為切入點(diǎn)，在區(qū)域環(huán)境立法的基礎(chǔ)上，探究區(qū)域范圍內(nèi)的環(huán)境目標(biāo)、環(huán)境發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境信息統(tǒng)計(jì)與發(fā)布、環(huán)境監(jiān)管責(zé)任和職能劃分等諸多事項(xiàng)。

12區(qū)域環(huán)境管理的表現(xiàn)形式

按照行政職能和行政區(qū)域劃分，可將區(qū)域環(huán)境管理劃分為三大模式：層級(jí)治理模式、區(qū)域整合模式、府際合作模式。

121層級(jí)治理模式

層級(jí)治理模式是指按照組織的分級(jí)體制，將事權(quán)交由層層節(jié)制的單位行使和處理，使其管轄的事權(quán)在性質(zhì)上是完整的，而在領(lǐng)域上又是部分的[1]。層級(jí)制意味著一個(gè)強(qiáng)大的、單一的、按照縱向?qū)蛹?jí)排列的權(quán)力系統(tǒng)主導(dǎo)著社會(huì)治理[2]。比如京津冀區(qū)域的環(huán)境管理事務(wù)由京津冀三地的環(huán)保部門分別管轄本轄區(qū)所屬事務(wù)，或由中央一級(jí)的行政部門統(tǒng)一治理。

122區(qū)域整合模式

所謂區(qū)域整合，是指跨界各行政區(qū)基于內(nèi)外在環(huán)境的需求，或其本身的意愿，或是由中央政府的主導(dǎo)，采用組織合并或事物歸并的方式，相互協(xié)調(diào)意見，并整合各方行動(dòng)，以共同處理地方事物[3]。比如設(shè)立華東、華北、西北、華南、西南、東北6處環(huán)境督查機(jī)構(gòu)，抑或是在各個(gè)流域內(nèi)設(shè)立專門的流域管理機(jī)構(gòu)。

123府際合作模式

府際合作模式是指在跨界污染所及各行政區(qū)政府之間，建立正式的或非正式的合作關(guān)系，以協(xié)力解決跨界公共問題。正式的合作往往基于協(xié)議和組織而形成，非正式的合作主要是各地官員和公務(wù)員之間因公務(wù)所形成的對(duì)政府間合作有影響的個(gè)人或團(tuán)體關(guān)系[4]。這種合作模式常以合作協(xié)議為執(zhí)行文本。

2我國(guó)區(qū)域環(huán)境管理現(xiàn)狀分析

評(píng)價(jià)現(xiàn)行環(huán)境管理模式的實(shí)際績(jī)效最有力的佐證便是我國(guó)環(huán)境治理和保護(hù)現(xiàn)狀，找到環(huán)境法治面臨的困境難題并有針對(duì)性地對(duì)癥下藥方能更好地完善我國(guó)的區(qū)域環(huán)境監(jiān)督管理機(jī)制。

21環(huán)境監(jiān)管與區(qū)域法治

我國(guó)的環(huán)境管理體制總體上而言呈現(xiàn)中央統(tǒng)一管理、分地方分部門管理的模式。關(guān)于環(huán)境規(guī)劃、政策執(zhí)行、監(jiān)督執(zhí)法等具體性的事務(wù)由地方性政府管理，環(huán)境管理的屬地特征明顯。這一特征為我國(guó)實(shí)行區(qū)域環(huán)境管理奠定了良好的制度基礎(chǔ)。區(qū)域性環(huán)境問題的突出進(jìn)一步催化了區(qū)域環(huán)境管理體制的出臺(tái)。

現(xiàn)行的管理體制發(fā)端于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，環(huán)境監(jiān)管模式深深地烙上了時(shí)代的印記和色彩。無論是中央統(tǒng)一管理，抑或是區(qū)域環(huán)境監(jiān)管，管理部門在制定環(huán)境政策和執(zhí)法監(jiān)督過程中都難以掙脫傳統(tǒng)發(fā)展模式的束縛，常年來片面追求地方或區(qū)域的經(jīng)濟(jì)績(jī)效增長(zhǎng)，而將環(huán)境保護(hù)置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，造成環(huán)境問題日益惡化，為此種環(huán)境監(jiān)督管理體制的發(fā)展敲響了警鐘。

22區(qū)域環(huán)境法治面臨困境

無論是國(guó)內(nèi)層面的跨省環(huán)境綜合治理，還是與國(guó)外共同建立經(jīng)濟(jì)合作區(qū)域，我國(guó)在區(qū)域環(huán)境監(jiān)管方面已有所嘗試，然而，尚處在體制發(fā)展初期的我國(guó)仍面臨著不少的問題。子曰：“名不正，則言不順；言不順，則事不成。我國(guó)現(xiàn)階段的區(qū)域環(huán)境監(jiān)管之所以舉步維艱，其深層次的原因便應(yīng)歸咎于環(huán)境法制的缺失。在現(xiàn)行法律制度中尚沒有任何一部區(qū)域環(huán)境管理的專門立法，而新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》也只是規(guī)定了“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制。該條款并未對(duì)區(qū)域環(huán)境管理進(jìn)行具體的事項(xiàng)化界定，究竟各區(qū)域性政府、地方職能部門如何行使責(zé)權(quán)，而責(zé)權(quán)又應(yīng)如何細(xì)化等，由于法律的缺失而無法付諸實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境管理往往不具可操作性。而單行的環(huán)境污染防治法在區(qū)域環(huán)境治理方面也僅是原則性地規(guī)定，導(dǎo)致區(qū)域合作和區(qū)域治理流于形式。

區(qū)域環(huán)境管理難以有效推行的另一原因便是治理的觀念落后。雖然我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)有所提升，綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，但歸根結(jié)底我國(guó)仍是發(fā)展中國(guó)家的事實(shí)并未改變。發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍是第一國(guó)民任務(wù)，雖然近些年來倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)的呼聲越來越高，立法也逐漸向生態(tài)環(huán)境層面有所傾斜，但因傳統(tǒng)的發(fā)展模式業(yè)已根深蒂固，欲迅速將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的天平向后者傾斜尚不能實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中許多地方政府難以良好地駕馭經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的關(guān)系，部分群眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)仍相當(dāng)薄弱，導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境監(jiān)管治理停留在經(jīng)濟(jì)優(yōu)先的層面。

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，任何從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為人都是理性經(jīng)濟(jì)人，從這個(gè)層面而言，地方政府不僅帶有政治色彩的外衣，更是一種理性的經(jīng)濟(jì)人，在制定區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃時(shí)，難免會(huì)以犧牲環(huán)境利益為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)效益的片面增長(zhǎng)。這種深層次的觀念因素嚴(yán)重制約著區(qū)域環(huán)境管理模式的良性發(fā)展。endprint