預算績效管理在事業單位中應用的探討

（河南工程學院 河南鄭州451191）

近年來，作為政府績效管理的重要組成部分，預算績效管理是深化財政改革的重要手段，居于公共財政體系建設的核心地位。預算績效管理是建設服務型政府所必需的新型財經體系管理模式，是指以績效評估為主要手段，對政府及其機構履行職能、完成目標任務的過程、實績和效果進行綜合性評價，并根據評價結果改進政府工作、降低行政成本、提高政府效能的一種管理理念和方式，其主要目的是改進預算管理水平、優化財政資源配置、提高公共產品和社會管理服務質量。它在原有的預算管理的目標機制上，更加完善了行政事業單位內部的預算管理機制體系。預算績效管理是創建高績效政府組織的時代要求，符合深化預算改革的現實需要，體現了重構財政學研究范式的發展方向，建立了一套既符合大眾利益，又規范和監督政府行為的預算績效評價體系，對國家民主化和法制化進程具有推動作用。

一、預算績效管理概述

（一）美國預算績效管理發展歷程

美國等發達國家對于預算績效管理的應用和研究起步較早，經過多年的實際運行和反復修訂，取得了豐富的成果，“績效預算”最早由美國1950年《預算與會計程序》提出，但真正實施是在1993年，聯邦政府實施了戰略化的績效評估模式，成立了國家績效評審委員會，國會立法通過了《政府績效與成果法》（The Government Performance and Result Act， 簡稱 GPRA），從而為美國聯邦政府各部門實施績效管理提供了法律依據。西方學者對績效評價也進行了大量研究，Berman和Wang（2000）運用問卷調查法進行的美國城市地方政府實施績效評估與政府能力之間的關系研究，從技術支持和利益相關者支持兩個角度測量了政府能力，結果發現政府實施績效評估的成功與否很大程度上取決于政府能力 。 Melketrs 和 Willoughby（2001）、Crain和 Brain（2004）等對實踐中的預算績效效果進行了研究，Frank A.Schimidtlein （1999）、Dongsung Kong（2005）等也從不同角度分析了預算績效面臨的制度難題，這些成果對當前美國績效預算理論和實際應用都具有較強的指導意義。目前，至少有100多個國家已將它應用于政府行政管理。2002年，美國小布什政府將績效評估工具應用到聯邦政府項目管理，引入了項目等級評估工具。后來，奧巴馬政府又對原有的績效管理模式重新調整，提出加強政府績效管理的三項戰略，重新設置了績效管理體系。

（二）我國預算績效管理的實踐探索

我國政府績效管理起始于對行政效率的關注，其產生背景首先衍生于行政效率運動。隨著我國經濟體制改革的不斷深入，社會對政府管理能力和公共服務質量提出了更高的要求，傳統低效粗放型的行政管理模式已經不能適應日益增長的經濟社會發展需求，建立新的以績效為導向的公共管理體系勢在必行。從十六屆三中全會“建立預算績效評價體系”到溫家寶總理 “推行行政問責制度和政府績效管理制度”，幾乎每年的政府工作報告都提到預算績效管理。國內對績效預算的研究主要圍繞國外相關應用和成果，開展針對如何構建科學合理適應我國財經體系的預算績效管理、綜合評價體系的研究和論證，研究探討建立績效預算制度的必要性和可行性等。例如馬蔡琛和童曉晴（2005）認為我國公共預算績效管理存在缺乏完整的理論體系以及科學規范的績效評價指標體系等問題，應構建包括評價主體、評價目標、評價客體、評價指標、評價標準、評價方法和評價報告在內的公共預算績效評價體系，設計科學適用的績效操作流程以及嘗試權責發生制、多年期滾動預算等手段提高政府績效，劉明和歐陽華生（2010）指出宜采取“流程再造，整體設計，積極試點，分步實施”的思路，全面規劃財政資金的績效管理，以重點項目預算為突破口，建立規范的項目績效預算，整合政府資源，提高評價結果的公信力。這些來自科研和政府部門的研究成果，為我國深入推進績效預算改革提供了重要參考。2004年國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》指出：“積極探索行政執法績效評價和獎懲辦法”，“績效”概念第一次在政府文件中出現。2008年，十七屆二中全會通過的《關于深化行政體制改革的意見》中正式提出 “推行政府績效管理和行政問責制度，建立科學合理的政府績效評估指標體系和評估機制”，把建立科學的政府績效考評體系作為推進行政管理體制改革的突破口，建立以績效為導向、以群眾滿意為標準的預算績效管理機制。我國預算績效管理發展歷程見表1。

二、預算績效管理在全國氣象部門的應用

從2009年起，在國家推行政府績效管理的背景下，氣象部門圍繞氣象防災減災、保障糧食安全、農村氣象災害防御、預警信息發布能力、人工影響天氣5項重點工作，開展預算績效考評工作，考評由評價主體、評價客體、評價內容、評價方式、結果反饋五部分組成，績效管理指標體系由權重、考核標準、報送周期、佐證材料、政策法律依據等五方面構成。

（一）預算績效考評指標體系

氣象預算績效考評指標體系根據氣象防災減災特點、結合部門預算執行情況，將績效管理重點內容細化分解成6項一級指標、13項二級指標、24項三級指標，形成績效考評方案。執行單位績效、組織績效、人員績效的“三位一體”績效管理系統，主要對氣象防災減災專項、機關重點工作進行績效管理。建立績效考評綜合信息管理系統，實現精細化、網絡化管理，通過研發氣象防災減災績效管理系統，實現績效目標分解與制定、過程監控、績效考評等在線管理。各類預算執行項目按照工作進度按時間節點要求在線申報，系統具有采集、預警、考評和統計分析等功能。被評估單位和評估項目對指標任務完成情況既要報送數據和說明，也報送文件、圖片、視頻等佐證材料，以便加強監督。

為了增加績效考核的科學性和權威性，考核總分由指標得分、創新加分、核查減分三個部分組成。其中指標得分又由客觀指標考評、公眾滿意度評估和領導綜合評價組成；察訪核驗扣分是指對于數據不實、虛報瞞報等行為加倍扣分，對嚴重造假的行為采用“突然死亡法”；創新政府績效管理工作內容、方式、方法，并取得實效的，給予創新加分。

（二）績效評價考評方式及結果反饋

績效考評結果采用百分制，綜合績效考評計算公式如下：M=（P+R）×60%+U×35%+L×5%+C-F

式中，M：氣象部門預算績效考評綜合得分；P：預算過程管理評價；R：部門年度結果評價；U：第三方統計數據公眾滿意度；L：財政、發改等決策部門綜合評價；C：氣象類創新工作加分；F：核查監督項。

根據綜合考評公式進行過程管理評價，按照各項指標內容、完成標準、權重系數及計算規則，利用報送數據統計得出實時、動態的系統評估結果，并向被考核單位實時反饋評估結果，督促其隨時改進工作。對于體現氣象防災減災效果和成績的指標，在年底統一進行集中匯總考評，計算出部門年度結果評價。氣象防災減災績效管理部門可協同相關部門適時開展察訪核驗和督查抽查，對考評過程和考評數據的真實性進行核實，對數據不實、虛報瞞報等行為將加大扣分力度。如開展第三方公共服務滿意度調查評價，委托統計部門采取入戶統計、問卷評議、電話訪問等方式，對被考核對象行政區域內的氣象防災減災社會公眾滿意度進行調查評估。并通過門戶網站、天氣官方微博、24小時氣象服務熱線、手機短信平臺等開展常態化的公眾滿意度調查。同時，加大對農村偏遠地區人員、災害敏感人群和弱勢群體的調查比例和評估結果權重。

表1 我國預算績效管理發展歷程

編制氣象防災減災績效管理評估報告，開展氣象防災減災政府績效管理，探索垂直管理部門專項工作績效管理模式，按照《關于開展政府績效管理試點工作的意見》要求，及時將氣象防災減災績效管理評估報告報送發改、財政等相關部門，考核結果將作為評價被考核單位工作實績、評先評優的重要參考依據，以及對氣象工程建設項目投資安排的重要參考依據。

三、事業單位預算績效管理進一步探索

預算績效管理制度作為一種現代企業管理制度，在原有的預算管理的目標機制上，更完善了行政事業單位內部的預算管理機制體系。盡管預算績效管理在實際的執行和應用中也不免存在一些困難，但是從整體上不影響這一制度的科學性和優越性。從氣象部門預算績效評價考評體系來看，實施“以結果為導向”的績效預算管理，是現代預算管理工作的發展方向，盡管我國的公共支出管理體系已經按照構建高績效政府組織的進程發展，但是在部門預算績效管理上，或將是一個漸進、耐心、修訂并不斷完善提升的過程。

（一）以法律規范推進預算績效管理，引入責權發生制

強化法規制度建設，用制度管理績效，誰支出誰負責，倒逼財政資金使用單位受托責任。績效管理涉及職責與權能的重新分配，利益結構也會重新整合，引入責權制，真實、完整地反映政府活動的成本和績效。由于法律所具有的相對穩定性和權威性，以法律法規和有關制度規范推進預算績效管理，逐步提升審計制和問責制。

（二）建立體現部門戰略規劃的周期制滾動預算

周期制滾動預算是指一年以上五年以下預算，是介于年度預算與五年規劃之間的中期預算。中期預算將引導和要求各部門每年在預算工作中不僅要考慮年度預算，而且要謀劃未來3-5年工作，延長謀劃工作的時間和空間，增強對工作前瞻性研究和布局，避免突擊花錢的預算執行進度，獲取資金最大效益。

各部門應根據規劃建設項目，制定體現部門事業發展戰略規劃和年度績效計劃的周期制滾動預算績效管理制度，并將部門年度預算置于滾動預算的約束之下，強化績效評價結果與績效報告制度對于預算管理的約束和激勵功能。黨的十八屆三中全會提出改革預算管理制度，建立跨年度預算平衡機制，其中建立三年期項目申報預算制度，是建立現代財政制度的重要內容，也是適應國家預算改革的一項新任務。

（三）積極推進地方政府和部門預算績效管理制度創新

雖然《預算法》及其實施條例中就我國復式預算的組成機構進行了原則性的規定和約束，但是在實際操作過程中，各部門預算要建立切合本部門實際的績效管理考評體系仍有很大難度。按照信息經濟學原理，地方政府的績效信息相對全面，居于信息優勢地位，預算績效管理指標體系的合理構建，有賴于地方政府的開拓性探索，因此，在逐步實施綜合預算，取消預算外資金，實現綜合統一的前提下，需要探索以公共投資項目績效評價為基礎的責權預算績效管理制度，提升預算資金使用效率的內在動力，推進政府和中直部門在部門預算績效制度管理方面的創新。

隨著公共財政法規制度的日益完善和成熟，通過實施體現部門戰略規劃和績效獎懲的滾動預算績效管理體系，建立陽光透明的公共財政全過程監控系統，以及在部門預算績效管理應用中的積極探索，一定能夠提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理健康、科學、高效、優質發展。Z