預(yù)算績效管理在事業(yè)單位中應(yīng)用的探討

（河南工程學(xué)院 河南鄭州451191）

近年來，作為政府績效管理的重要組成部分，預(yù)算績效管理是深化財(cái)政改革的重要手段，居于公共財(cái)政體系建設(shè)的核心地位。預(yù)算績效管理是建設(shè)服務(wù)型政府所必需的新型財(cái)經(jīng)體系管理模式，是指以績效評(píng)估為主要手段，對(duì)政府及其機(jī)構(gòu)履行職能、完成目標(biāo)任務(wù)的過程、實(shí)績和效果進(jìn)行綜合性評(píng)價(jià)，并根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果改進(jìn)政府工作、降低行政成本、提高政府效能的一種管理理念和方式，其主要目的是改進(jìn)預(yù)算管理水平、優(yōu)化財(cái)政資源配置、提高公共產(chǎn)品和社會(huì)管理服務(wù)質(zhì)量。它在原有的預(yù)算管理的目標(biāo)機(jī)制上，更加完善了行政事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算管理機(jī)制體系。預(yù)算績效管理是創(chuàng)建高績效政府組織的時(shí)代要求，符合深化預(yù)算改革的現(xiàn)實(shí)需要，體現(xiàn)了重構(gòu)財(cái)政學(xué)研究范式的發(fā)展方向，建立了一套既符合大眾利益，又規(guī)范和監(jiān)督政府行為的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，對(duì)國家民主化和法制化進(jìn)程具有推動(dòng)作用。

一、預(yù)算績效管理概述

（一）美國預(yù)算績效管理發(fā)展歷程

美國等發(fā)達(dá)國家對(duì)于預(yù)算績效管理的應(yīng)用和研究起步較早，經(jīng)過多年的實(shí)際運(yùn)行和反復(fù)修訂，取得了豐富的成果，“績效預(yù)算”最早由美國1950年《預(yù)算與會(huì)計(jì)程序》提出，但真正實(shí)施是在1993年，聯(lián)邦政府實(shí)施了戰(zhàn)略化的績效評(píng)估模式，成立了國家績效評(píng)審委員會(huì)，國會(huì)立法通過了《政府績效與成果法》（The Government Performance and Result Act， 簡稱 GPRA），從而為美國聯(lián)邦政府各部門實(shí)施績效管理提供了法律依據(jù)。西方學(xué)者對(duì)績效評(píng)價(jià)也進(jìn)行了大量研究，Berman和Wang（2000）運(yùn)用問卷調(diào)查法進(jìn)行的美國城市地方政府實(shí)施績效評(píng)估與政府能力之間的關(guān)系研究，從技術(shù)支持和利益相關(guān)者支持兩個(gè)角度測(cè)量了政府能力，結(jié)果發(fā)現(xiàn)政府實(shí)施績效評(píng)估的成功與否很大程度上取決于政府能力 。 Melketrs 和 Willoughby（2001）、Crain和 Brain（2004）等對(duì)實(shí)踐中的預(yù)算績效效果進(jìn)行了研究，F(xiàn)rank A.Schimidtlein （1999）、Dongsung Kong（2005）等也從不同角度分析了預(yù)算績效面臨的制度難題，這些成果對(duì)當(dāng)前美國績效預(yù)算理論和實(shí)際應(yīng)用都具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。目前，至少有100多個(gè)國家已將它應(yīng)用于政府行政管理。2002年，美國小布什政府將績效評(píng)估工具應(yīng)用到聯(lián)邦政府項(xiàng)目管理，引入了項(xiàng)目等級(jí)評(píng)估工具。后來，奧巴馬政府又對(duì)原有的績效管理模式重新調(diào)整，提出加強(qiáng)政府績效管理的三項(xiàng)戰(zhàn)略，重新設(shè)置了績效管理體系。

（二）我國預(yù)算績效管理的實(shí)踐探索

我國政府績效管理起始于對(duì)行政效率的關(guān)注，其產(chǎn)生背景首先衍生于行政效率運(yùn)動(dòng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，社會(huì)對(duì)政府管理能力和公共服務(wù)質(zhì)量提出了更高的要求，傳統(tǒng)低效粗放型的行政管理模式已經(jīng)不能適應(yīng)日益增長的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，建立新的以績效為導(dǎo)向的公共管理體系勢(shì)在必行。從十六屆三中全會(huì)“建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系”到溫家寶總理 “推行行政問責(zé)制度和政府績效管理制度”，幾乎每年的政府工作報(bào)告都提到預(yù)算績效管理。國內(nèi)對(duì)績效預(yù)算的研究主要圍繞國外相關(guān)應(yīng)用和成果，開展針對(duì)如何構(gòu)建科學(xué)合理適應(yīng)我國財(cái)經(jīng)體系的預(yù)算績效管理、綜合評(píng)價(jià)體系的研究和論證，研究探討建立績效預(yù)算制度的必要性和可行性等。例如馬蔡琛和童曉晴（2005）認(rèn)為我國公共預(yù)算績效管理存在缺乏完整的理論體系以及科學(xué)規(guī)范的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等問題，應(yīng)構(gòu)建包括評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)目標(biāo)、評(píng)價(jià)客體、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法和評(píng)價(jià)報(bào)告在內(nèi)的公共預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系，設(shè)計(jì)科學(xué)適用的績效操作流程以及嘗試權(quán)責(zé)發(fā)生制、多年期滾動(dòng)預(yù)算等手段提高政府績效，劉明和歐陽華生（2010）指出宜采取“流程再造，整體設(shè)計(jì)，積極試點(diǎn)，分步實(shí)施”的思路，全面規(guī)劃財(cái)政資金的績效管理，以重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算為突破口，建立規(guī)范的項(xiàng)目績效預(yù)算，整合政府資源，提高評(píng)價(jià)結(jié)果的公信力。這些來自科研和政府部門的研究成果，為我國深入推進(jìn)績效預(yù)算改革提供了重要參考。2004年國務(wù)院頒布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出：“積極探索行政執(zhí)法績效評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)懲辦法”，“績效”概念第一次在政府文件中出現(xiàn)。2008年，十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政體制改革的意見》中正式提出 “推行政府績效管理和行政問責(zé)制度，建立科學(xué)合理的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系和評(píng)估機(jī)制”，把建立科學(xué)的政府績效考評(píng)體系作為推進(jìn)行政管理體制改革的突破口，建立以績效為導(dǎo)向、以群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算績效管理機(jī)制。我國預(yù)算績效管理發(fā)展歷程見表1。

二、預(yù)算績效管理在全國氣象部門的應(yīng)用

從2009年起，在國家推行政府績效管理的背景下，氣象部門圍繞氣象防災(zāi)減災(zāi)、保障糧食安全、農(nóng)村氣象災(zāi)害防御、預(yù)警信息發(fā)布能力、人工影響天氣5項(xiàng)重點(diǎn)工作，開展預(yù)算績效考評(píng)工作，考評(píng)由評(píng)價(jià)主體、評(píng)價(jià)客體、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方式、結(jié)果反饋五部分組成，績效管理指標(biāo)體系由權(quán)重、考核標(biāo)準(zhǔn)、報(bào)送周期、佐證材料、政策法律依據(jù)等五方面構(gòu)成。

（一）預(yù)算績效考評(píng)指標(biāo)體系

氣象預(yù)算績效考評(píng)指標(biāo)體系根據(jù)氣象防災(zāi)減災(zāi)特點(diǎn)、結(jié)合部門預(yù)算執(zhí)行情況，將績效管理重點(diǎn)內(nèi)容細(xì)化分解成6項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)、13項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)、24項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)，形成績效考評(píng)方案。執(zhí)行單位績效、組織績效、人員績效的“三位一體”績效管理系統(tǒng)，主要對(duì)氣象防災(zāi)減災(zāi)專項(xiàng)、機(jī)關(guān)重點(diǎn)工作進(jìn)行績效管理。建立績效考評(píng)綜合信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、網(wǎng)絡(luò)化管理，通過研發(fā)氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)分解與制定、過程監(jiān)控、績效考評(píng)等在線管理。各類預(yù)算執(zhí)行項(xiàng)目按照工作進(jìn)度按時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求在線申報(bào)，系統(tǒng)具有采集、預(yù)警、考評(píng)和統(tǒng)計(jì)分析等功能。被評(píng)估單位和評(píng)估項(xiàng)目對(duì)指標(biāo)任務(wù)完成情況既要報(bào)送數(shù)據(jù)和說明，也報(bào)送文件、圖片、視頻等佐證材料，以便加強(qiáng)監(jiān)督。

為了增加績效考核的科學(xué)性和權(quán)威性，考核總分由指標(biāo)得分、創(chuàng)新加分、核查減分三個(gè)部分組成。其中指標(biāo)得分又由客觀指標(biāo)考評(píng)、公眾滿意度評(píng)估和領(lǐng)導(dǎo)綜合評(píng)價(jià)組成；察訪核驗(yàn)扣分是指對(duì)于數(shù)據(jù)不實(shí)、虛報(bào)瞞報(bào)等行為加倍扣分，對(duì)嚴(yán)重造假的行為采用“突然死亡法”；創(chuàng)新政府績效管理工作內(nèi)容、方式、方法，并取得實(shí)效的，給予創(chuàng)新加分。

（二）績效評(píng)價(jià)考評(píng)方式及結(jié)果反饋

績效考評(píng)結(jié)果采用百分制，綜合績效考評(píng)計(jì)算公式如下：M=（P+R）×60%+U×35%+L×5%+C-F

式中，M：氣象部門預(yù)算績效考評(píng)綜合得分；P：預(yù)算過程管理評(píng)價(jià)；R：部門年度結(jié)果評(píng)價(jià)；U：第三方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)公眾滿意度；L：財(cái)政、發(fā)改等決策部門綜合評(píng)價(jià)；C：氣象類創(chuàng)新工作加分；F：核查監(jiān)督項(xiàng)。

根據(jù)綜合考評(píng)公式進(jìn)行過程管理評(píng)價(jià)，按照各項(xiàng)指標(biāo)內(nèi)容、完成標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)重系數(shù)及計(jì)算規(guī)則，利用報(bào)送數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)得出實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的系統(tǒng)評(píng)估結(jié)果，并向被考核單位實(shí)時(shí)反饋評(píng)估結(jié)果，督促其隨時(shí)改進(jìn)工作。對(duì)于體現(xiàn)氣象防災(zāi)減災(zāi)效果和成績的指標(biāo)，在年底統(tǒng)一進(jìn)行集中匯總考評(píng)，計(jì)算出部門年度結(jié)果評(píng)價(jià)。氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理部門可協(xié)同相關(guān)部門適時(shí)開展察訪核驗(yàn)和督查抽查，對(duì)考評(píng)過程和考評(píng)數(shù)據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行核實(shí)，對(duì)數(shù)據(jù)不實(shí)、虛報(bào)瞞報(bào)等行為將加大扣分力度。如開展第三方公共服務(wù)滿意度調(diào)查評(píng)價(jià)，委托統(tǒng)計(jì)部門采取入戶統(tǒng)計(jì)、問卷評(píng)議、電話訪問等方式，對(duì)被考核對(duì)象行政區(qū)域內(nèi)的氣象防災(zāi)減災(zāi)社會(huì)公眾滿意度進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。并通過門戶網(wǎng)站、天氣官方微博、24小時(shí)氣象服務(wù)熱線、手機(jī)短信平臺(tái)等開展常態(tài)化的公眾滿意度調(diào)查。同時(shí)，加大對(duì)農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)人員、災(zāi)害敏感人群和弱勢(shì)群體的調(diào)查比例和評(píng)估結(jié)果權(quán)重。

表1 我國預(yù)算績效管理發(fā)展歷程

編制氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理評(píng)估報(bào)告，開展氣象防災(zāi)減災(zāi)政府績效管理，探索垂直管理部門專項(xiàng)工作績效管理模式，按照《關(guān)于開展政府績效管理試點(diǎn)工作的意見》要求，及時(shí)將氣象防災(zāi)減災(zāi)績效管理評(píng)估報(bào)告報(bào)送發(fā)改、財(cái)政等相關(guān)部門，考核結(jié)果將作為評(píng)價(jià)被考核單位工作實(shí)績、評(píng)先評(píng)優(yōu)的重要參考依據(jù)，以及對(duì)氣象工程建設(shè)項(xiàng)目投資安排的重要參考依據(jù)。

三、事業(yè)單位預(yù)算績效管理進(jìn)一步探索

預(yù)算績效管理制度作為一種現(xiàn)代企業(yè)管理制度，在原有的預(yù)算管理的目標(biāo)機(jī)制上，更完善了行政事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算管理機(jī)制體系。盡管預(yù)算績效管理在實(shí)際的執(zhí)行和應(yīng)用中也不免存在一些困難，但是從整體上不影響這一制度的科學(xué)性和優(yōu)越性。從氣象部門預(yù)算績效評(píng)價(jià)考評(píng)體系來看，實(shí)施“以結(jié)果為導(dǎo)向”的績效預(yù)算管理，是現(xiàn)代預(yù)算管理工作的發(fā)展方向，盡管我國的公共支出管理體系已經(jīng)按照構(gòu)建高績效政府組織的進(jìn)程發(fā)展，但是在部門預(yù)算績效管理上，或?qū)⑹且粋€(gè)漸進(jìn)、耐心、修訂并不斷完善提升的過程。

（一）以法律規(guī)范推進(jìn)預(yù)算績效管理，引入責(zé)權(quán)發(fā)生制

強(qiáng)化法規(guī)制度建設(shè)，用制度管理績效，誰支出誰負(fù)責(zé)，倒逼財(cái)政資金使用單位受托責(zé)任?？冃Ч芾砩婕奥氊?zé)與權(quán)能的重新分配，利益結(jié)構(gòu)也會(huì)重新整合，引入責(zé)權(quán)制，真實(shí)、完整地反映政府活動(dòng)的成本和績效。由于法律所具有的相對(duì)穩(wěn)定性和權(quán)威性，以法律法規(guī)和有關(guān)制度規(guī)范推進(jìn)預(yù)算績效管理，逐步提升審計(jì)制和問責(zé)制。

（二）建立體現(xiàn)部門戰(zhàn)略規(guī)劃的周期制滾動(dòng)預(yù)算

周期制滾動(dòng)預(yù)算是指一年以上五年以下預(yù)算，是介于年度預(yù)算與五年規(guī)劃之間的中期預(yù)算。中期預(yù)算將引導(dǎo)和要求各部門每年在預(yù)算工作中不僅要考慮年度預(yù)算，而且要謀劃未來3-5年工作，延長謀劃工作的時(shí)間和空間，增強(qiáng)對(duì)工作前瞻性研究和布局，避免突擊花錢的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，獲取資金最大效益。

各部門應(yīng)根據(jù)規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，制定體現(xiàn)部門事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和年度績效計(jì)劃的周期制滾動(dòng)預(yù)算績效管理制度，并將部門年度預(yù)算置于滾動(dòng)預(yù)算的約束之下，強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)結(jié)果與績效報(bào)告制度對(duì)于預(yù)算管理的約束和激勵(lì)功能。黨的十八屆三中全會(huì)提出改革預(yù)算管理制度，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，其中建立三年期項(xiàng)目申報(bào)預(yù)算制度，是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容，也是適應(yīng)國家預(yù)算改革的一項(xiàng)新任務(wù)。

（三）積極推進(jìn)地方政府和部門預(yù)算績效管理制度創(chuàng)新

雖然《預(yù)算法》及其實(shí)施條例中就我國復(fù)式預(yù)算的組成機(jī)構(gòu)進(jìn)行了原則性的規(guī)定和約束，但是在實(shí)際操作過程中，各部門預(yù)算要建立切合本部門實(shí)際的績效管理考評(píng)體系仍有很大難度。按照信息經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，地方政府的績效信息相對(duì)全面，居于信息優(yōu)勢(shì)地位，預(yù)算績效管理指標(biāo)體系的合理構(gòu)建，有賴于地方政府的開拓性探索，因此，在逐步實(shí)施綜合預(yù)算，取消預(yù)算外資金，實(shí)現(xiàn)綜合統(tǒng)一的前提下，需要探索以公共投資項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)的責(zé)權(quán)預(yù)算績效管理制度，提升預(yù)算資金使用效率的內(nèi)在動(dòng)力，推進(jìn)政府和中直部門在部門預(yù)算績效制度管理方面的創(chuàng)新。

隨著公共財(cái)政法規(guī)制度的日益完善和成熟，通過實(shí)施體現(xiàn)部門戰(zhàn)略規(guī)劃和績效獎(jiǎng)懲的滾動(dòng)預(yù)算績效管理體系，建立陽光透明的公共財(cái)政全過程監(jiān)控系統(tǒng)，以及在部門預(yù)算績效管理應(yīng)用中的積極探索，一定能夠提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績效管理健康、科學(xué)、高效、優(yōu)質(zhì)發(fā)展。Z