促進就業財政預算監督制度的基本框架與配套措施

樊虹

摘 要：預算監督是預算法制建設的重要環節，是財政監督的重要方面，就業促進財政一定要有相應的預算監督制度，不然，就是不完善的促進就業制度。就此，主要闡述了社會保障預算的原則、預算編制主體及基本框架、完善相關配套措施等問題。

關鍵詞：財政預算；監督制度；基本框架；配套措施

中圖分類號：F810.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）17-0217-02

預算監督是預算法制建設的重要環節，是財政監督的重要方面，就業促進財政一定要有相應的預算監督制度，不然，就是不完善的促進就業制度。就業促進財政資金預算，一般指對社會保障資金、就業專項資金、政府投資項目資金等促進就業財政資金的預算。目前，我國尚未真正建立社會保障基金預算制度，社會保險基金、就業專項資金實施的主要是財政專戶管理，缺乏預算的制約和監督作用，不能確保就業促進財政資金轉移支付、使用中的實效性、合規性和有效性。預算制度對財政具有嚴密的控制，是對政府財政活動進行指導、監督的有效的工具。我國必須建立和完善就業促進財政預算監督制度，充分發揮部門預算的作用，通過對預算科學編制、執行過程跟蹤反饋，調整和修改就業促進財政支出規模和方向。

構建就業促進財政預算監督制度，要遵循基金和項目優先預算支出原則，建立社會保障基金預算和公共財政預算制度。基金是為專門用途劃撥的收入和支出的預算實體，撥入某個基金的資金只能用于設立基金時確立的用途，常見的基金是社會保障基金。對促進就業具有帶動作用的項目，與個人、社會、國家利益均信息相關，要給予優先預算支出。社會保障基金、政府采購及政府投資項目都反映了財政政策、收入分配政策、就業政策等，國家對其投入的資金也就必須實行專款專用。為全面反映納入社保基金管理的就業專項資金、失業保險基金、項目資金收支情況，強化社保資金監管，要建立和完善預算制度，把財政資金納入法治化的預算管理。這里涉及到的預算制度包括社會保障基金預算制度和政府公共預算制度。就業促進財政支出公共預算，主要是指為促進就業采取政府采購、政府投資方式，對由此而支出的財政資金進行預算編制，實現預算監督目的。就業促進財政支出公共預算編制、執行和審批的原則、范圍和程序，應當遵循政府公共預算的一般規定。本文重點探討社會保障預算制度的構建問題。

一、社會保障預算的原則

社會保障預算是國家財政預算的重要組成部分。為了有效監督資金運行，提高資金使用效率，社會保障預算要遵循以下原則：

1.全面性原則

要把分散在不同財政收支項目中的具有社會保障性質的所有相關社會保障項目，包括預算外社會保障基金納入社會保障預算，建立獨立的、涵蓋全部社會保障項目的社會保障預算體系，全面、完整、真實地反映社會保障各項目的收支情況。

2.政策性原則

社會保障預算編制必須正確把握各種政策力度，體現并貫徹就業政策，使社會政策和收入分配政策落到實處。

3.專款專用原則

為提高社會保障和就業資金的使用效率，避免挪用、浪費、流失資金，社會保障預算制度的構建要實行專款專儲、專款專用。

4.法治化原則

社會主義市場經濟呼喚著法制的規范和健全的社會保障制度，為勞動者切實提供保障。從目前的情況看，社會保障預算的側重點要放在職工養老和失業問題上。市場經濟呼喚健全的社會保障制度，要求建立起規范、獨立、科學的社會保障預算制度，只有對社會保障預算編制、審批、執行等程序納入規定，才能約束政府的社會保障收支活動，從財力上為勞動者切實解除后顧之憂，為就業和再就業提供堅強保障，增強政府對經濟的宏觀調控能力。社會保障預算是順應市場經濟發展和政府職能轉變的需要，是政府為促進就業采取的財政手段。

二、社會保障預算編制主體及基本框架

1.明確社會保障預算主體，理順財政部門與其他部門的關系

我國在建立“一攬子”社會保障預算制度前，要強化社會保險基金和就業專項資金的收支管理，先行建立和完善社會保險基金預算制度、就業專項資金預算制度。要盡快制定《社會保險基金預算管理辦法》 和《就業專項資金預算管理辦法》，在此基礎上，再制定《社會保障預算管理條例》。要明確規定"一攬子" 社會保障預算各板塊資金預算編制、執行和審批的原則、體系范圍、程序等方面內容。

2.社會保障預算框架體系

“一攬子” 社會保障預算模式，能夠全面反映社會保障收支情況，體現社會保障整體水平，有利于國家對社會保障進行統籌安排，促使社會保障事業協調發展，有利于社會公眾對社會保障資金的監督。我國采取"一攬子" 社會保障預算模式，對社會保障預算體系構建，設計為三大板塊，即社會保險基金收支預算、就業專項資金收支預算和政府公共預算下的社會保障基金收支預算。社會保險基金預算把養老、醫療、失業、工傷、生育5項社會保險分別從各部門預算中分離出來，將其收支及結余情況編制成獨立的專項社會保險基金預算。收入包括各項社會保障基金收入和政府撥款，支出主要為各項社會保險支出。

建立社會保障預算是一項復雜的系統工程。由于我國社會保障制度起步較晚、覆蓋面較窄，社會保險尚未納入預算管理，因此，建立“一攬子”社會保障預算制度在短期內實現存在困難，需要一個時間過程。當前，要以構建獨立的專項社會保險基金預算為先導，以建立健全就業專項資金預算為基礎，逐步建設成全面覆蓋社會保障項目的、獨立的“一攬子”社會保障預算制度。

三、完善相關配套措施

我國建立社會保障預算制度具有必然性和必要性，也具備了實踐基礎，在一些制度和技術層面，必須進行突破，解決現行政資不分、政事不分的矛盾問題，關鍵在于完善相關制度建設。

1.明確政府間社會保障責任目標制度

我國地區間經濟發展差異較大，社會保障程度不同，中央政府和地方政府責任還不明晰，部門之間的權限與責任也不清晰。目前，社會保障仍以地級市統籌為主，實現省級統籌的較少，而社會保障最終目標是要實現中央統籌，才能降低成本，提高覆蓋面。因此，要盡快劃分中央與地方財政對社會保障的責任，實現社會保障補貼責任與分稅制、財政分級負責制的統一，對貧困地區的社會保障建立專項轉移支付機制。社保資金缺口問題應由中央政府主導來解決，或由中央和地方按比例共同負擔。endprint

2.調整政府預算收支分類劃分，明確社會保障支出范圍

目前我國社會保障支出的范圍還不夠明確，而社會保障預算要基于相對明確、穩定的社會保障支出范圍，其范圍應當在《政府收支分類科目》相對固定。

3.開征社會保障稅，為建立社會保障預算創造必要條件

要盡快開征社會保障稅，把征收的社會保障稅直接進入國庫，再轉劃到社會保障財政專戶，為社會保障基金提供穩定的收入來源，是實行社會保障預算必要條件，也便于從技術層面上，把社會保障預算與政府公共預算相區分。社會保障基金收入以稅收形式籌集，加上國家財政經常預算中的社會保障收支情況的專門預算，可以使社會保障的收支管理真正納入預算管理軌道。

4.建立社會保障和就業資金專項特派監督員制度

預算是財政監督的重要手段，但預算本身又離不開監督，沒有完善的監督機制，社會保障預算管理制度難以真正建立，即便是建立了社會保障預算制度，也難以促使預算規范化執行，這種監督員制度對充分發揮預算的功能作用，具有極其重要的意義。因此，除建立社會保險基金和就業專項資金績效預算制度、細化社會保障分類科目預算制度之外，還應適時建立社會保障和就業資金專項特派監督員制度。財政預算工作具有高度的專業性、技術性，普通群眾監督很難發揮作用。《預算法》 的修改要保障審計衛士能夠行權并有制度保障，所以，要強化審計部門對財政部門、社保經辦機構對社會保障基金收支及運營情況的審計監督作用，對就業促進的財政預算資金，須經特派監督員審查和簽字后才能啟用。

5.完善責任機制

在運用財政手段促進就業的財政活動中對克扣、挪用、濫用就業專項資金的必須通過追究相關主體的行政責任、民事責任和刑事責任的責任方式予以糾正，而對就業專項資金預算過程中的政府決策失誤、侵犯民主決策機制等行為，采用責任形式很難實現調整作用。所以，在促進就業的財政保障方面，要對傳統法律責任形式進行積極反思，要大膽創新。經濟法責任恰好迎合了這種要求，經濟法的責任機制與問責制是高度契合的，它超越了傳統的違法責任而具有更加深刻的含義。它可以是經濟性責任或財產性責任，也可以是非經濟性責任或非財產性責任；既可以體現為制度上的一些規定，也可以體現為一些應然狀態的法律責任形式。它除了能表現諸多傳統的法律責任形態外，還可以具體表現為引咎辭職、國家賠償、超額賠償實際履行、資格減免等責任形式。因此，在采取財政手段促進就業時，引入經濟法責任機制，能解決傳統責任形式在就業促進財政法領域中不能解決的問題，有利于建立就業促進財政機制，促進就業宏觀調控目標的實現，促進就業的財政手段法治化，要創新責任機制，建立和完善就業促進資金預算責任機制、轉移支付責任機制績效監督責任機制。責任的承擔方式及責任追究機構主要有：對參與到就業促進財政關系中的企業和社會中介機構；具體承擔的責任形式包括通報批評、責令改正、停業整頓、吊銷營業執照、罰款等。對行政機關，具體承擔的責任形式包括實際履行預算方案、撥付資金；責令調整預算編制；糾正或撤銷不當的決策行為；國家賠償等。對權力機關，主要是促使其履行財政監督權力，并具體到就業促進資金預算和項目決策機制之中，把罷免機制融合到就業促進的財政監督之中，強化政治責任的實施機制。

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[責任編輯 王 莉]endprint