轉型期保定市城市公共服務業管治研究

高媛

摘 要：公共服務業的產業化在近幾年迅速發展。城市是公共服務業發展重要的承載主體。以保定市城市公共服務業為研究對象，剖析公共服務業發展中政府、市場和社會力量三者之間的關系，由此總結出保定城市公共服務業的4種管治模式與特征。在此基礎上提出提升保定城市公共服務業管治水平的建議，如促進公共服務供給主體的多元化發展、公共服務管治空間結構的多元化發展、加強政府管治協調功能的發展等。

關鍵詞：公共服務業；管治；管治模式

中圖分類號： F29 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）17-0075-02

公共服務業是將市場概念借用到公共領域而產生的新概念。公共服務和公共產品傳統上都是由政府提供。 隨著市場經濟的發展，導致政府和市場職能的劃分，以及公共服務產品從一般物品中得以分離。由于公共物品和公共服務的本性導致搭便車難題，只有政府可以承擔和解決這個問題的職責，所以公共服務的供給，得到了強調政府控制的凱恩斯學派的支持。

然而，隨著市場經濟的發展，公共服務的供給主體從單一的政府過渡到多元化，多中心的模式，不僅有來自政府的力量，還有來自非政府，非營利部門的參與，這就使得政府對公共服務的管理模式從行政控制向管治轉變。

目前，國內外以公共服務業為主體的相關研究并不多見，國內對于公共服務業的研究最早是從經濟學和財政學領域進行的（鄧淑蓮，2001；孫鈺，1999）。此外，一些學者從實證的角度探討了市場經濟條件下公共服務供給機制改革問題、政府在公共服務和公共產品供給中的地位、作用及其與市場的關系等。而對于公共服務業管治的研究處于剛起步階段。總的來看，相關研究主要集中于：（1）對管治概念、理論基礎及其研究意義的探討（胡仙芝，2001；張京祥，2000；顧朝林，2000）；（2）運用管治概念研究中國城市管治中的問題及其改良對策（顧朝林，2002）；（3）城市管治模式的初步探討（陳振光，胡燕，2000）。

管治本身起源于對公共服務和公共供給效率和水平的關注，目前，尚未達成一致定義。管治的研究起源于對社會公共領域的管理方式改革，因此管治和公共服務之間存在著密切的聯系。此外，管治研究的是各行為主體之間的關系、結構以及治理模式，因此基于行動主體間的分析可以成為分析公共服務業的重要方向。公共服務業管治的基本結構是公共服務供給與需求的配合，參與主體有消費者、生產者和連接消費者與生產者的供應者，供應者的轉變意味著管治類型的轉變。

當前，由于保定市服務業向城市中心區的集聚極大的促進了保定城市改造，人們的生活方式也發生了改變，對社會公共服務的需求發生了巨大的變化與增長，與此同時社會發展的現實壓力促使公共服務業的生產供給方式發生轉變，基于這樣的背景下如何構建最符合需求的公共服務管治模式既是公共服務業管治研究的理論基礎，也是面向保定市經濟社會改革的一項重要的現實問題，具有重要的理論與現實意義。

一、保定市城市公共服務業的管治模式

本文在文獻資料借鑒和理論探討的基礎上，通過問卷調查等方式獲取了保定市公共服務業發展現狀。在此基礎上，通過剖析公共服務業發展中政府、市場和社會力量三者之間的關系，總結保定城市公共服務業供給模式及其管治的基本原則。通過調查分析，保定市城市服務業管治可歸納為以下幾種模式。

1.政府供應主導模式

政府供應模式是城市公共服務業管治的傳統模式。是由政府所屬的單位或組織提供基本公共服務（公共交通、公共醫療、教育、文化娛樂等）。 在空間分布上，此類型的公共服務主要集中在城市中心區。由于城市中心區擁有成熟的城市生活，現代性強的社區文化，加之轄區內有保定市政府、北京軍區司令部、商業中心區、多所高校。因此，保定城市中心區歷來是政府投資的重點區域之一，公建配套、市政設施都十分完善。在這種管治模式里，各級政府，尤其是上級政府的投入對公共服務業的發展起到關鍵作用，并且也是市民認可度最高的。這也反映出了在當前保定的城市公共服務業發展中政府的主導性和權威性。政府投入力度的大小決定了公共服務水平的高低。

2.市場主導管治模式

市場管治模式是市場經濟的必然要求。這種模式的核心是市場機制在公共服務業供給中起主導作用，它以私人部門（或成為市場化公共服務企業）為公共服務的供給主體。保定城市公共服務中的一些準公共服務，如教育、醫療衛生、住房、文化娛樂等，市場主導的管治模式比較突出。從管治角度看，市場管治并不是否定政府的作用，恰恰相反，政府起到的是掌舵的作用，通過制定相關政策，各種規制來安指導市場的運行。如保定市政府通過簽訂協議，進行公開招標，授予經營，參股等手段等將公共服務項目承包給私人企業。

3.民間主導型管治模式

民間主導型管治模式，又稱為草根模式。當公共服務的政府供給不能滿足市民的需求，或是提供的服務與公民的需求相去甚遠時，便會形成民間供應模式。這種模式的特點是供應者不依賴于任何經濟組織，也不依賴于政府，而是依賴于自身的力量去實現需求。這種模式往往與非正式制度有密切關系，目前在保定城市公共服務業的管治中還是極少數，但卻是客觀存在的。 保定市城市中的“城中村”便是保定城市公共服務業管治中民間供應主導模式的典型。例如，城中村中有許多游醫，個體經營的旅館，托兒所、自負盈虧的衛生站等。這些非正規形式的公共服務供應，是政府供應模式的補充。但這種非正規的民間供應管治模式只有以產業的形式才能存在，并且如果沒有政府的監督，行政治理和道德教育，很難實現其正規運行。

二、加強保定城市公共服務業管治的建議

1.促進公共服務供給主體的多元化發展

通過對保定市公共服務業管治發展研究，可知，政府對公共服務業的生產和供給具有極為重要的作用。政府對公共服務的投入力度直接影響到公共服務的水平。但是政府對公共服務的生產和供給具有單一化的特點。隨著社會的發展，人們的公共需求越來越多樣化，需要多元化的供給主體提供多樣化的服務作為重要補充，因而市場機制、社會組織、民間力量等參與到多樣化供給中，從而形成多樣化的供給結構。總體來講，保定城市公共服務業的管治模式仍然保持傳統的強中心-弱水平的政府主導模式。但建立在需求多元化基礎上的市場主導管治模式發展迅速，弱中心—強水平的政府主導模式將成為發展方向。同時，隨著市場機制的發展所引致的資源成分多樣化，投入多樣化的產業。endprint

2.公共服務管治空間結構的多元化發展

公共服務地理空間的差異導致公共服務空間管治結構和模式的差異性。因此，在空間分布方面，在公共服務資源豐富的保定城市中心區可采用政府主導，社會組織和民間為輔的混合管治模式。在新興城市化地區和保定市郊區要充分發揮現有資源，可采用民間主導型的管治模式。

3.加強政府管治協調功能

公共服務一旦有多方供應，政府就要強化其協調管治功能。第一，保定市政府要從技術的角度提出如何整合資源以供給公共服務，由地方政府實施城市規劃，主持公共服務投標等。第二，保定市政府要確保公共服務供給的可持續發展。由于公共服務涉及公共資源，當私人企業作為管治主體時，可能會出現最大限度的利用公共資源，進而導致公共資源枯竭的耗損等問題。因而，作為管治主體的政府要對公共服務的供應商實行環境保護，資源可持續利用的監督和制約，以確保公共服務的可持續供給運營。

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[責任編輯 杜 娟]endprint