淺談有限政府理論

孟芮竹

［摘要］十八屆三中全會以來，隨著市場經濟體制改革的不斷深化，加強民主法治建設構建有限政府也隨之被提上了日程。洛克的政治學著作《政府論（下篇）》，以社會契約作為理論基礎。結合中國實際情況，從洛克的個人權利的角度對政府權力進行道德約束，自由財產權與社會立法權作為與政府抗衡的經濟基礎與其運作的制度界限出發，可以探析有限政府理論對政府內部的建構、外部的監督以及規模界定的啟示意義。

［關鍵詞］社會契約有限政府理論政府權力

［中圖分類號］G64［文獻標識碼］A［文章編號］2095-3437（2014）13-0079-03

隨著制度層面建設的話題逐漸引起學術界的熱議，西方政治思想中有限政府理論對于我國的政治體制改革所具有的重大啟示意義也被人們廣為接受，因此我們有必要結合我國的實際國情再度系統地探討相關理論。同時，市場經濟的實踐表明，從計劃經濟到市場經濟，從全能政府到有限政府，是市場經濟和政府發展的客觀規律。因此，在全能政府向有限政府過渡的歷史趨勢之下，我們發現，無論是對有限政府問題的本體論的研究，還是將有限政府思想放在制度層面上進行考察研究，都具有極其重要的意義。

一、社會契約——有限政府的思想基礎

有限政府理論實質上是尋求個人自由權利與政府權力平衡之下的政府職能理論。而“有限政府”的憲政模式，實際上就是限制國家對社會的干預，實現個人權利與政府權力關系的協調，為政府設定權力的邊界的制度模式。筆者以“社會契約論”的思想為理論基點，從契約發生學的研究方法和契約內涵的雙重角度理順有限政府理論形成的內在邏輯。

（一）社會契約的前提

自由主義學說是社會契約的理論根基，自由主義學說認為，人的一切權利的基礎是自由，這是每個人與生俱來且不可以被任意剝奪的基本權利，凡是在自然狀態下想要剝奪其他人自由的人，就一定會被認為具有剝奪其他人一切權利的企圖。自由主義包括個人自由和財產自由，并被置于“自然狀態”的背景之下，旨在為資產階級做辯護。一方面，“那是一種完備無缺的自然狀態，他們在自然法的范圍內，按照他們認為合適的辦法，決定他們的行動和處理他們的財產和人身，而毋需得到任何人的許可或聽命于任何人的意志。”這關于人身自由的渴望反映了近代資產階級對安定環境，平等、自由權利的追求；另一方面，“財產是合乎人性的，也是合乎自然法的，人們還在自然狀態中就有了財產。財產既是保護生命的必要手段，保護財產也就合乎自然法，合乎理性。”這從人性與理性的角度進一步論證了政府保護財產的合理性，也借私有制的歷史證明了資本主義所有制存在的永恒性。

在自然狀態中，人人遵守自然法的理性原則，在自然法的限度內行使自然權利，并不能侵犯其他人所享有的權利。但自然狀態具有不穩定性。首先，在自然狀態中缺少眾所周知的法律法規，還缺少一個有權按照法律來判決爭議的公正裁決人。由于自然狀態的核心價值觀念——自然法，這種純粹的價值觀念無法形成普遍的約束力，這使得人們在處理社會關系中的糾紛時，無法實現公正合理的裁判。在自然法的規定之下，每個人都是自己事件的裁判者，因此，為了保護自己和別人可以做任何事情，即“對于自己的事件過分熱心，同時，疏忽和漠不關心的態度又會使他們對別人的情況過分冷淡”。其次，在自然狀態中沒有一個真正支持正確判決的權力。強制力是一個統治階層在政治方面調整、約束、制裁、管理以解決糾紛的重要約束力。而自然狀態之下利益受損害的人僅僅能使用個人的強力，會使“懲罰的行為發生危險”，從而不能發揮強力的最大作用。為了使自己的財產得到保障，人們通過締結、契約、制定既定的法律，確立了權力共同體的合法性和權威性，政府由此產生。

（二）社會契約的內容

契約的形成基于“大多數人的同意”，即遵循“同意”與“大多數”原則。為了彌補在單獨生活時所產生的缺陷，人們會自然地聯合成政治社會。又因為不經本人“同意”會使人們的權利和權力脫離自然狀態，受制于另一政治權力而陷于戰爭狀態，因此，人們放棄部分自然權利，把部分權利交給整個社會，從而構建了擁有有限政治權力的政府。而政治社會行動取決于“大多數”是因為共同體的行動由組成共同體的每個人的同意決定，所以，政府的行動需要以“大多數人的同意”的意向為轉移。只有大多數人自愿交出部分權力或權利，所有這些權力或權利才能組成一個公共權威或公共權力，才能限制人們的自然自由與自然權利，從而實現公共福利。

契約的內容主要有兩種，一種是人民擁有做他們認為合適的任何事情的權利，社會只等法律來保護個人和大眾尤其是保護每一個人的財產。另一種是社會自由處罰違反自然法的罪行的權力。締約者保留了不可剝奪的生命權、自由權、財產權，將涉及自身利益的糾紛事件的裁判權、執行權授權于共同體，也正是由于讓渡權利的部分性導致了政府權力的有限性。社會契約是近代法學家常采用的分析工具，而洛克以自然法不能保持自然狀態的穩定性為契約背景，以自然法約束下人們的自然權利和自然權力為契約內容，提出了由自然狀態向政治社會轉化的充滿理性色彩的社會契約論。

社會契約論的提出既為近代提倡個人自由主義、實現個人價值提供了合理的準則，又構建出了一種現實的、可操作性強的憲政制度——有限政府理論，而這也正合乎了社會契約作為有限政府思想前提的邏輯解釋。

二、有限政府——關于政府權力的邊界

（一）個人權利是政府權力的道德約束

洛克建立起來的政府政治權力來源于部分個人權利的讓渡，契約的原則實現了權利向權力的轉化。讓與的權利經過“契約”的紐帶和橋梁轉化為受讓與的權力，受讓與的權力組建為政府權力，因此，政府權力受個人權利的限制。這表現在以下三個方面：

第一，政府權力的內容包括處罰保護個人權利的權力以及自然法的懲罰權，權力的組成部分具有有限性。人民是政治權力的真正享有者，由于權利是在權力之上，政府權力對于公民的權利來說是派生的，這就從根本上制約了政府權力的行使。第二，在實現共同體政府的構建中，“大多數人的同意”要求確立公正的法律以規范政府的行為，政府權力的行使范圍要受法律的限制。第三，由人民讓渡權利組成的政治權力，“是每個人交給社會的他們在自然狀態中所有的權力，由社會交給他們設置在自身上面的統治者，附以明確的或默許的委托，即規定這種權力應用來為他們謀福利和保護他們的財產”。政府的最終目的是為了保護個人私利，人民自愿“同意”放棄自己的權利遵循“契約”原則，確立了政治權力和政治權威。因此，政府權力的行使不能以損害個人的利益為代價，如果政府官員不能履行契約所規定的職責，那么人民就有權反抗甚至推翻他們。但是，對于沒有違背人民委托的“合法”政府，反對就屬于“叛亂”的行為。

（二）自由財產權是抗衡政府的經濟基礎

財產權是自然權利的核心，生命權、自由權、健康權都是為保障財產權服務的。同時自由財產權作為洛克政治學說的支柱，是有限政府憲政理論所探討的根本問題。由于政府的目的是最大限度地保護人民的私有財產，自由財產權也就成了抗衡政府的重要經濟因素。

第一，最高的權力未經本人同意不能取去任何人的財產的任何部分。私有財產神圣而不可侵犯性可以從兩個方面來解釋：一方面，勞動使原本處于自然狀態的共同物品脫離原來所處的狀態，勞動確立了物品的價值，賦予了勞動者確立財產權的權利，這為個人財產權的產生提供了正當性的基礎；另一方面，自由主義民主為根本的洛克思想，主張自由是生命的載體，而生命需要依靠財產來維持，沒有財產為基礎，生命、自由權利也就無從談起，人們正是有了財產權才保障了自身最基本的自由。第二，政府有權向人民征稅，但是征稅需取得人民的同意。雖然稅收是政府財政支出的重要來源，是政府存在的重要基礎，然而政府的目的在于維護人民的自身權利，因此政府的權力應該成為一種以人民自愿為原則賦稅的公共權力，而不應該是對私有財產的占有。第三，當財產權受到侵犯時，人們有權解散政府，重新組織立法機關。洛克認為，政治國家是人們依據社會契約的原則自愿放棄自身的權利而形成的，因此“如果他們為強力所阻，以致不能行使這一對社會如此必要的、關系到人民的安全和保護的權力，人民便有權用強力來加以掃除”。從政府的根本目的——保護人們的自由財產權出發，對政府的權利提出了根本的限制，形成了對政府權力的邊界，產生了抗衡政府權力的重要的經濟基礎。政府的權力必須在既定的范圍內行使，如果違背了人民的利益，社會就會用“強力對付強力”，建立新的有限政府。

（三）社會立法權是政府運作的制度界限

有權力的人很容易濫用權力。由于政府權力是為了保護人民的生命權、自由權利而在人民委托之下產生的，具有高度的政治權威，所以內部極易集權專斷。因此，必須對其活動范圍進行嚴格限制，以此來保障社會成員的發展，使其為社會成員服務。為了防止權力的濫用，需要對權力進行分割以相互牽制。

立法權是來自于社會的。“它有權為社會的一切部分和每個成員制定法律，制定他們的行動的準則，并在法律被違反時授權加以執行。”由于純粹的君主制與議會制會使自然狀態陷入戰爭狀態引起暴政，洛克便討論基于一個新的起點來解釋維護資產階級統治的新型政體模式。這個新的起點便是以自由主義民主為基點的“社會的立法權”，從而為政府的活動范圍提供了鮮明的民主法治化的制度依據。在人治背景下，法律與公民利益相分離，公民出于對法律強制力的恐懼而被迫趨于服從，導致了權力的濫用而侵犯了公民的基本權利。而“社會的立法權”之下的法治制度社會，社會規則體系由權力授予者控制，不存在制定支配社會規則的君主，因此符合廣大公民的意志與利益，更有利于人民維護自身的權利，同時也使政府權力更具備正當性，社會秩序會更加持久。通過“社會立法權”對政府在制度上進行限制，一方面有利于反映人民的利益訴求，把人民從人治中解放出來，更好地實現社會成員的自我發展，從而形成更具備人格意志的公民社會。另一方面，有利于促進更具規范化、法治化的社會主義和諧社會的形成和發展，保障社會的公眾利益的最大化。

三、有限政府理論對建設新型政府的啟示

（一）政府內部要完成自身的建構

首先，通過政治上的限制為政府的行動范圍劃上明確的界限。一方面，對政府權力進行制約，通過制度化、程序化的制約機制，實現對政府權力的約束。另一方面，政府的運作要公開透明。要完善行政體系建設，建立信息公開制度，發動人民監督，以實現人民的根本利益。

其次，通過經濟上的限制，發揮市場經濟的重要作用。市場是改變、造福社會生活的最積極的力量，完善市場經濟體制，規范市場秩序，使市場由在社會中的基礎性作用向決定性作用轉變成了從全能政府向有限政府發展的必然要求。中國進入世貿組織之后，自由的市場經濟體出現并確立起主導地位，這一趨勢將進一步加快。另外，嚴格規范政府預算收支。由于預算是伴隨著憲政產生的，其本身就是憲政的重要內容，因此對政府收支進行管控，有利于建設新型政府，控制政府權力，從而保障公民權利。

最后，從法律上對政府進行限制，建設法治社會。法治社會的法律應該是被人們能動地發現并自覺遵守的法則規范，體現著平等、自由、人權等價值觀念，絕不能成為國家政治統治的工具和束縛公民權利的枷鎖。因此應通過制度建設合理分配和完善政府的權力，防止權力過于集中。

（二）確立符合中國國情的評判政府規模的標準

隨著社會主義市場經濟體制的深入發展，由于政府的行政管理體制存在組織機構重疊、職能交叉的問題，導致政府政務效率低下，形成了政府規模擴張的趨勢。所謂政府規模擴張，是指政府職能與權力擴張基礎之上的政府機構與人員的膨脹，其無限的擴張必然導致政府失靈等一系列后果。機構人員數量的膨脹會導致行政管理經費增多，官僚主義盛行，同時規模的無限擴張也導致著腐敗泛濫、政府權力形成權力集團化而違背了共同利益，從而損害政府的權威和公信力。因此，必須對政府機構工作人員的數量及行政行為成本做出一個既定的活動范圍標準，以實現對政府規模的限定。限制政府規模的標準有兩個，一個是其應當實現的職能，這規定了政府規模的最低限度，低于這個限度政府就難以為繼了。同時還要注重財政對政府規模的影響，在保證政府實現其職能的同時，其規模也要在根據政府職能所制訂出的財政預算承受的范圍之內，否則很容易產生出腐敗和官僚主義等問題。

（三）政府外部要全方位建立起絕對有效的監督體系

從“社會立法權”的角度來看，政治權力來源于人民的同意并由人民委托，因此人民對國家事務有根本的決斷權，這也使洛克設想的以自由主義民主為根基形成的公共權力具有合法性。只有當政治權力具備一定的合法性，人民才能夠自覺地服從，政府才會形成穩定的秩序并得以存在和延續。因此，必須讓全體社會成員廣泛參與、討論、協商特殊的公共規則和公共政策，從政府外部全方位建立起一個絕對有效的監督體系，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序、按照公民意志組建起一個以為公民服務為宗旨，實現著服務職能，并承擔著服務責任的政府。同時還要使公民參與公共政策的制定與公共治理的實施之中，通過政治參與與對話的形式展現自己的論點，平衡相互之間的利弊關系，從而達成共識。“政治決策過程得到了最大程度的開放，統治階層對社會政策的權力主導讓位于各個利益群體的博弈和妥協，協商性民主得以參與性的力量、陽光下的論辯而成為制約權力運行的民主機制，成為治療政治腐敗的制度性渠道。”

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［責任編輯：覃侶冰］