欠發達地區縣域經濟突破式發展的問題研究

摘 要：縣域經濟既是建設社會主義新農村的關鍵所在，也是推進城市經濟快速發展的重要支撐，本文分析了我國欠發達地區加快發展縣域經濟的意義，探討了這些地區發展縣域經濟進程緩慢所受到的制約因素，并對此提出了欠發達地區縣域經濟實現突破式發展的對策。

關鍵詞：縣域經濟；欠發達地區；城鎮化

一、引言

縣域經濟本質上是一種較小范圍的區域經濟，國外一直將發展區域經濟作為國民經濟的重要組成部分予以重視。從國內來看，國家十二五規劃中明確提出要扶持縣域經濟發展?？梢?，縣域經濟既是建設社會主義新農村的關鍵所在，也是推進城市經濟快速發展的重要支撐，特別是對于大片區域和人口均處于經濟欠發達的地區來講，若要實現城市和農村的整體結合及全域經濟發展的目標，大力發展縣域經濟已成為各項工作中的重中之重。

二、欠發達地區大力發展縣域經濟的意義

縣域經濟是具有地域特色的區域經濟，它以市場為導向，用縣級行政區劃分地理空間，進行資源的調控與配置。與經濟發達地區相比，欠發達地區屬于城市經濟與農村經濟的結合體，若要推進自身經濟的可持續發展，大力發展縣域經濟具有重大意義。

1.推進縣域經濟發展是加快欠發達地區經濟發展的突破口

經濟欠發達地區在資源配置、工業化進程、經濟財政收入以及資源稟賦方面與經濟發達地區相比，都存在著較大的差異。大力發展縣域經濟則是增強欠發達地區經濟總量的潛力和希望，通過縣域經濟的發展不僅有利于促進產業結構的優化，進而形成農業、工業、商業協同發展的格局，而且也能全面助推經濟欠發達地區經濟總量的增長，提升區域競爭力。

2.推進縣域經濟發展是使欠發達地區實現城鄉統籌發展的途徑

由于歷史、體制和制度等原因，我國仍存在較為明顯的城鄉二元經濟結構，而且當前的縣域經濟往往與“三農問題”緊密相連。而縣域經濟能夠很好地協調農業與相關產業之間的關系，通過整合自然、經濟及社會資源來兼顧發展縣、鄉、村以及城市，從而打破城鄉二元結構、統籌城鄉發展，有效解決農村的經濟與社會事業發展滯后問題。

3.推進縣域經濟發展是解決三農問題和全面建設小康社會的關鍵

經濟欠發達地區的縣級區域經濟實力薄弱，農村人口比重大，一直是解決“三農”問題和全面建設小康社會的難點所在。只有加快欠發達地區縣域經濟的發展，才能轉變農村的生產經營方式，提高農產生產水平，進而增加農民收入，從根本上加快農村的現代化發展，從而推動全面小康社會的建設進程。

三、欠發達地區縣域經濟突破式發展的制約因素

近年來欠發達地區的縣域經濟在得到國家的重視和優惠資助后，在多方面均實現了經濟的增長。但依然存在體制、觀念、人才、資源、區位等多方面的因素制約著欠發達地區縣域經濟的超常規發展進程，具體從如下幾個角度來探析。

1.環境因素的制約

經濟發展環境包括自然地理環境、科學技術環境、社會經濟環境以及人文環境。從地理環境看，與經濟發達的城市相比，很多經濟欠發達地區的地理位置較差，其自然環境資源也相對惡劣，還有一些縣域地區地處邊遠，信息溝通有一定的難度，這使得這些縣域地區在發展縣域經濟時受到了嚴重的制約。從科學技術環境看，縣域范圍內的基礎研究、應用研究和研企合作仍處于各自為政的境況，造成縣域經濟發展難以獲得生物技術、新材料技術等技術優勢。從社會經濟環境來看，各個縣域之間具有相似的經濟結構，伴隨著城鄉二元分割結構的存在，加劇了縣域經濟之間的市場競爭。從人文環境來看，欠發達地區的縣域人口分布不均，難以形成縣域經濟的可持續性增長。

2.結構因素的制約

經濟穩健發展的基礎是良好的經濟與產業結構。目前，欠發達地區的縣域經濟結構調整步伐不快，產業發展中主要存在著農業產值比重過高的問題，傳統農業仍占據優勢，農、林、礦產品的初加工工業占主導地位，農業產品的深加工剛處于起步階段，技術和產品的附加值較低。而第二產業發展較為脆弱，第三產業發展嚴重滯后，難以形成新興產業、技術含量高的企業占據主導的局面。此外，這些欠發達地區的縣域工業也未能有效地對其他產業的發展給與支援，各個產業之間的關聯度不強。經濟結構中這些不合理問題的存在，使得不發達地區的縣域經濟發展緩慢。

3.資金因素的制約

經濟發展離不開資金的投入與支持。由于資本天然具有追逐利潤的本性，農村區域的資金大量的流向了城市，這使得欠發達地區的縣域經濟發展嚴重受到資金不足的制約，縣域中的中小企業普遍感到資金緊張，而銀行往往處于風險考慮，對縣域范圍內的中小企業給與的貸款支持有一定限制，使得縣域內的企業缺少投資擴建規模的機會。雖然各縣（市）采用多種方法進行招商引資，但縣域城市顯然在吸引外資上明且不具備優勢，收效甚微，總體來看，通過招商引資并未能解決縣域經濟發展資金不足的難題。當前，縣域經濟的發展主要依賴于中央及省市的財政投入，但投入力度總體還不足，而且很多政策性投入需要地方配套，因此不發達地區的縣域經濟發展讓人面臨資金捉襟見肘的困境。

4.人才因素的制約

人才是科技發展與經濟競爭的關鍵因素。與發達地區相比，欠發達地區受區位和經濟發達程度的影響，各縣（市）在經濟和生活水平、收入等方面對高科技人才沒有很強的吸引力，難以人才流失嚴重，除了教育和衛生部門以外，建筑、交通、外經外貿等行業的人才相對缺乏，遠遠低于其他行業的平均水平，而其它行業中的專業技術人員相對擁有量也明顯不足，缺乏高層次的技術人才。此外，在欠發達地區的科教資源不足和科教水平落后的前提下，自身難以通過教育提高整體的人力素質，例如中西部欠發達縣域地區的人口素質明顯落后于全國平均水平。因此，縣域范圍內人才因素的制約必然影響縣域經濟的增長方式，造成產業發展難度大，從而影響經濟的可持續增長。

5.體制因素的制約endprint

當前我國仍處于社會主義初級階段，現有的行政體制的發展還不夠完善。在條塊分割的體制背景下縣級政府的職能逐漸被弱化，面對經濟發展中的難題，縣級政府大多是向上級政府求助或者被動應對，有效調控手段的缺乏造成調控經濟的能力隨之弱化。此外，目前縣級行政管理職能還需進一步完善，例如稅制改革雖然促進了我國的經濟增長以及各省域經濟的飛速發展，但卻在某種程度上造成了部分縣域財政困難，縣級和省市的工商和稅務部門在協調溝通中存在一定困難，而且在財稅體制上縣級區域獲得的利益比例難以支持其發展經濟所需；再比如國有銀行高度集中的分級授權、貸款管理模式使縣級支行缺乏信貸權限，制約了縣域企業的融資渠道，從而不利于縣域經濟和社會事業的發展。

四、欠發達地區縣域經濟突破式發展的思考

將欠發達地區的縣域經濟作為協調區域經濟發展、解決社會深層次矛盾的切入點，探尋突破式跨越發展之路，既是一項系統工程，又是一項艱苦任務，這就需要轉換發展思路，結合自身發展情況，因地制宜地走出一條協調發展的縣域經濟之路。

1.以多渠道的融資手段為載體推動縣域經濟的建設發展

欠發達地區的經濟發展水平相對落后，銀行和居民的資金積累能力有限，地方財政的稅源單一，一直缺乏長期穩定充足的建設資金供給。若要解決此問題，需要加大金融扶持力度，積極尋找多渠道增加欠發達地區的縣域收入：第一，進一步完善轉移支付制度，調整現行縣鄉財稅體制，在財政收入分配上可適當向縣 （市） 傾斜，提高欠發達地區的縣級財政獲得比例以及專項資金用于縣 （市） 的比例；第二，積極培育多方稅源，增強稅源基礎，加大招商引資的力度，盡量多引進大項目及好項目，以全方位的對外開放吸引優秀企業和技術人才；第三，逐步建立并完善縣（市）和農村的金融服務體系，改進欠發達地區縣域內的商業銀行、農村信用社及政策性金融機構的金融服務，建立健全縣域內中小企業的信用擔保體系，擴大銀行基層系統的信貸權限，鼓勵大型國有商業銀行向縣鄉延伸金融業務，能夠針對縣域內的中小企業增加有特色的信貸品種和服務，以逐步滿足中小企業多樣化的融資需求。

2. 以城鎮化和工業化為引擎推動縣域經濟的快速協調發展

城鎮化既是縣域農業實現現代化的助推器，也是實現縣域工業化的載體，它能夠有效地轉變縣域經濟的發展方式。欠發達地區的縣域經濟若要實現突破式發展，應堅持走城鎮化與工業化道路，首先要提高城鎮化規劃水平和發展質量，加強城鎮聚集效應和輻射效應的發揮，優化城鎮發展環境，加強城鎮交通建設，真正把城鎮建設成為具有較高品質的宜居之所，以此引致生產要素以及人口向城鎮集聚，在此過程中應注意不要片面追求城鎮規模和空間擴張，關鍵要以提升城鎮綜合承載能力為中心，真正加速新型城鎮化進程。其次，具備工業發展條件的不發達縣（市）應積極實施工業強縣（市）戰略，把新型工業化產業作為縣域經濟發展的工作之重，積極調整產業結構，以發展農產品加工業為切入點，合理利用資源要素重點發展優勢工業、產品加工業及為大工業配套的相關產業，將獨具特色的工業支柱產業作為縣域經濟的主攻方向，以夯實的產業支撐體系為城鎮化發展奠定基礎。

3. 以體制改革為突破口拉動縣域經濟的快速發展

欠發達地區縣域經濟發展的本質是經濟增長方式的轉變，而經濟增長方式能否實現良好轉變在某種程度上取決于體制與機制改革。在區域經濟的發展進程中，若要加快欠發達地區縣域經濟的突破式發展，就要積極改變行政治理的手段和環境。首先，應簡化行政審批程序，深化鄉鎮機構改革，逐步增加縣（市）、鄉鎮政府的管理權限和自主發展權，建立健全縣（市）和鄉鎮政府部門的行政效能評估監督制度，創建服務型政府，以“服務企業、服務民眾”的觀念替代原有的單一管理思想，做好對企業和民眾的信息咨詢、產業指導工作，在寬松平等的宏觀社會環境中促進縣域經濟的發展。其次，要深化農村土地改革，建立健全農村土地制度和建設用地征用制度，以保護農民的土地權益，積極探索農村土地的資本化和產權明晰化，明確農村土地消費產權，以減緩欠發達地區縣域經濟發展過程中面臨的土地瓶頸難題。

4.以良好的生態環境和基礎設施建設為基點加快縣域經濟的發展

良好的生態環境和基礎設施建設可以保障欠發達地區縣域經濟的可持續發展。對照較發達地區的縣域經濟發展經驗來看，合理利用資源和基礎設施完善是縣域經濟可持續發展能力較強的重要保障。因此，對于經濟不發達地區的縣域來講，首先要加強道路交通、能源、通訊系統、水利防汛系統、污水處理系統、文教系統、園林綠化系統等基礎設施的建設，圍繞交通樞紐建設將道路建設作為重點，污水垃圾處理等環保項目建設作為目標，根據經濟情況分步建設，逐步實施。其次，要實施生態環境保護工程，建立可持續發展的農業體系，制定生態系統的管理規章和辦法，退耕還林還草，以防止生態環境的惡化對尚未具備牢固經濟基礎的縣（市）和鄉鎮發展帶來嚴重影響。

5.以突顯優勢的特色產業為龍頭推動縣域經濟的發展

當前，大部分欠發達地區的縣域經濟發展結構趨同，區域之間的競爭壓力越來越大，如何尋找能夠帶動不同地區的縣域經濟增長的活力點成為提升經濟發展的重要突破口。雖然欠發達地區在資金、技術、人才等方面都不具備區域競爭優勢，但有很多縣域擁有良好的資源要素，可以將資源稟賦因地制宜地合理利用，找準特色，分類指導，在資源優勢中開發培育地方特色產業，還可以在傳統優勢產業中篩選特色品牌，將其作為主導產業重點發展，以一縣一業、一鄉一產、一村一品的特色戰略產業作為欠發達地區的核心競爭力，依靠縣域特色產業作為龍頭來帶動相關產業的發展，是謀求欠發達地區縣域經濟創新發展的有利助推手。

五、結束語

面對當前經濟下行的壓力，欠發達地區的縣域經濟既是當前我國建設全面小康社會的基本載體，也是我國經濟保持“穩增長”的關鍵。國內理論和實務界紛紛對欠發達地區的縣域經濟發展問題進行理性思考，并取得若干研究成果，但仍存在很多待需完善之處。本文從多方面、多層次、多角度討論了制約欠發達地區縣域經濟發展的多種因素，并相應提出建議，對縣域經濟的深入研究具有重要意義。

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作者簡介：戰琦（1992-），女 ，山東液縣人，渤海大學經法學院經濟學專業endprint