穩(wěn)步推進農(nóng)民集中居住點建設的思考

王迎娣

農(nóng)民集中居住點建設是社會主義新農(nóng)村建設的一個重要課題， 是當前推進農(nóng)村改革發(fā)展需要重點關注和研究解決的突出問題之一。為進一步推進我區(qū)農(nóng)民集中居住點建設情況，找準當前工作中的突出問題，研究具體的對策措施，本人對我區(qū)農(nóng)民集中居住點建設情況進行了專題調(diào)研。在調(diào)研中，到有關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)了解情況，實地走訪了多個農(nóng)民集中居住點，到鎮(zhèn)村干部和基層群眾處了解意見和建議。在此基礎上，對調(diào)研到的資料進行了認真梳理和匯總，形成調(diào)研報告如下：

1 農(nóng)民集中居住點建設的基本情況

我區(qū)共有21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，248個行政村，2059個村民小組，人口913359人，總面積1264.10 km2，人口密度為723人/ km2。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口741500人，7886個自然村，186190戶，每個行政村平均有32個自然村，每個自然村平均只有24戶農(nóng)戶。全區(qū)土地總面積 1960855.5 畝，其中農(nóng)用地1427333.2畝，建設用地361002.5 畝，未利用土地172519.8畝（其中草地25.3畝，河流水面73427.1畝，湖泊水面85323畝，內(nèi)陸灘涂13744.4畝），農(nóng)村居民點用地面積 265593.75 畝，戶均 1.43 畝。2006年以來，我區(qū)緊緊圍繞中央提出的建設社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略部署，堅持規(guī)劃先行、分步實施、典型引路，堅持政府主導、農(nóng)民主體、社會幫扶，堅持適度集聚、節(jié)約用地、有利生產(chǎn)、方便生活的原則，穩(wěn)步有序地推進農(nóng)民集中居住點建設，取得了初步成效，農(nóng)民居住條件顯著改善、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境顯著提升。截止目前，已啟動建設農(nóng)民集中居住點111個，其中“兩點合一”的創(chuàng)業(yè)點18個，房屋建筑面積448.58萬m2，入住農(nóng)戶達15794戶，64241人。棉花莊鎮(zhèn)大福村等20多個集中居住點已經(jīng)形成一定規(guī)模，洪北村、桂塘村、二閘村、農(nóng)莊村等4個集中居住點創(chuàng)成省級康居示范村。

2 農(nóng)民集中居住點建設中存在的問題

1、監(jiān)督管理難到位。各級各部門對農(nóng)民集中居住點建設普遍存在認識不到位的問題，工作沒有擺上應有的位置，政策支持較少。區(qū)直有關單位雖然設置相關職能科室，但人少事多，相關工作處于被邊緣化狀態(tài)，每年對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住點建設的目標考核流于形式。受規(guī)劃、土地、資金等多種因素的制約，不少鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村組干部心里想干，但又缺少破解難題的手段，存在畏難情緒。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無執(zhí)法權力，所屬村鎮(zhèn)建設管理站人員配備不齊，專業(yè)力量不強，管理措施不到位，管理效果不明顯，特別是對違法違章僅限于下達停工通知，而不能采取其他強制措施予以制止。一些地方受利益驅動，對違反土地管理法規(guī)和相關政策進行的住宅開發(fā)項目“睜一只眼閉一只眼”，甚至主動為其出謀劃策規(guī)避上級部門監(jiān)管，使“小產(chǎn)權房”的開發(fā)禁而不止，個別地方呈無序滋長蔓延之勢。

2、規(guī)劃設計難執(zhí)行。從農(nóng)民集中居住點建設的情況來看，多數(shù)點位都缺乏規(guī)劃支持。已有的規(guī)劃隨意性太大，變更太頻繁，與現(xiàn)實脫節(jié)，體系不完善，僅有總規(guī)，沒有詳規(guī)，起點較低，不能體現(xiàn)特色，缺乏產(chǎn)業(yè)支撐。2008年我區(qū)編制完成了38個“三類村莊”規(guī)劃和589個農(nóng)民集中居住點平面布局規(guī)劃。市規(guī)劃局在2011年組織編制了淮安市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，按照新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃的要求，原有的農(nóng)民集中居住點規(guī)劃大多數(shù)不符合規(guī)劃，必須進行重新規(guī)劃和調(diào)整。我區(qū)2011年度編制了20個村莊規(guī)劃已上報市政府審批，2012年編制了24個村莊規(guī)劃已通過專家論證，今年預計將組織編制24個村莊規(guī)劃。規(guī)劃覆蓋率低，特別是一些地方由于規(guī)劃設計嚴重滯后，有些農(nóng)戶急于建房，矛盾十分突出，導致規(guī)劃外建房的現(xiàn)象時有發(fā)生，新建住宅大部分都選在村莊外圍靠路邊、風景好、有商業(yè)價值的地方，選址隨意性大，布局較分散，這給新規(guī)劃的執(zhí)行帶來更大困難。

3、建設用地難調(diào)整。建設用地是制約集中居住點建設的一大瓶頸。一是規(guī)劃脫節(jié)。土地利用總體規(guī)劃與農(nóng)民集中居住點規(guī)劃不銜接，土地利用規(guī)劃中的建設用地十分零散，而且用地形狀很不規(guī)整，很少有現(xiàn)成的整塊建設用地。土地使用政策依據(jù)缺乏，土地性質難以調(diào)整到位，居住點建設合法化難以確認，以致一些建設項目難以實施；二是指標緊張。土地指標不能及時足額供給，土地增減掛鉤產(chǎn)生的建設用地指標大部分用于城區(qū)建設，少部分用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)建設，形成了城市和工業(yè)集中區(qū)擠占農(nóng)民集中居住點用地指標的現(xiàn)象；三是調(diào)整困難。不少集中居住點用地規(guī)劃須跨組、跨村，現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地以村民小組為主體，涉及農(nóng)民承包經(jīng)營權而難以調(diào)整，村民意見不統(tǒng)一，只要個別群眾不同意，土地調(diào)整就無法進行。此外，多數(shù)農(nóng)民集中點通過宅基地買賣形式來操作，不僅增加了農(nóng)民的入住成本，一些農(nóng)民通過購買宅基地在集中居住點建房居住以后仍不放棄老房子和舊宅基地，導致一戶多宅，老房子無人居住較多，老房子和舊宅基地占用的土地面積很大，耕不能耕，用不能用，造成了土地資源的極大浪費。

4、公共設施難配套。受資金、規(guī)劃、政策等方面的限制，目前已建的居住點對公共環(huán)境、基礎設施、配套項目、交通條件等沒有系統(tǒng)考慮，大多存在基礎設施，特別是污水處理、垃圾處理等配套不到位等問題，不少集中居住點房子建起來了、道路通了，但生活污水無法處理，生活垃圾隨意堆放，削弱了集中居住點對農(nóng)民的吸引力。村鎮(zhèn)規(guī)劃建設的檔次普遍較低，大多集中居住點沒有進行施工圖設計和審查，導致規(guī)劃設計深度不夠，集中居住點建設過程中缺乏有效的監(jiān)管，規(guī)劃設計常常得不到有效執(zhí)行，居住點仍然走不出二、三層小樓和沿路底層門面房的格局。對農(nóng)民集中居住點無政策、資金幫扶，管理費用無法消化，日常管理難以落實，社會服務功能不健全，農(nóng)民的醫(yī)療保健、文化娛樂、技術培訓、子女就學等缺乏場地保證和機制保障，成為大多數(shù)農(nóng)民集中居住點待解的難題。

3 穩(wěn)步推進農(nóng)民集中居住點建設的幾點建議

1、統(tǒng)一思想，積極穩(wěn)步推進。進一步統(tǒng)一各級干部和農(nóng)民群眾的思想認識，充分認清推進農(nóng)民集中居住點建設是新農(nóng)村建設的必由之路，是惠及農(nóng)民的好事實事，必須不遺余力、持之以恒地予以推進。同時，必須正確認識到農(nóng)民集中居住不是農(nóng)民居住自然點的簡單合并，不是人口簡單的空間集聚，而是牽動農(nóng)民切身利益，涉及農(nóng)民生活方式、生產(chǎn)方式以及農(nóng)村生產(chǎn)關系的變革。實施農(nóng)民集居是一個漸進的、較長的歷史過程，必須隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、各級各部門財力的增強以及農(nóng)民富裕程度的提高而逐步實施，不能急于求成。必須從各地實際出發(fā)，防止盲目制定時間進度、追求建設速度和大拆大建、強行推進。

2、疏堵結合，強化監(jiān)督管理。各級各部門必須把農(nóng)民集中居住點建設工作擺上應有位置，加強對基層工作的指導、管理和監(jiān)督，強化目標考核。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、建設站長的業(yè)務培訓，分批組織鎮(zhèn)村干部和規(guī)劃管理人員外出學習參觀，汲取外地城鎮(zhèn)建設和農(nóng)村居民點建設的成功經(jīng)驗。堅持因勢利導、疏堵結合，以項目拆遷、危房翻建等為重點，積極引導和鼓勵農(nóng)民由村莊向城鎮(zhèn)轉移，自然村莊向集中居住點集聚，凡需新建、翻建房屋的農(nóng)戶應一律進入集中居住點。建立土地、規(guī)劃聯(lián)合執(zhí)法巡查制度，強化鎮(zhèn)村干部管理責任，充分發(fā)揮村級兩委的組織、協(xié)調(diào)、管理作用，加強對農(nóng)民集中居住點建設的監(jiān)督管理，堅決剎住不按規(guī)劃辦事、不批私建、隨意亂建等現(xiàn)象。

3、因地制宜，完善規(guī)劃設計。農(nóng)民集中居住點規(guī)劃必須放在鼓勵和引導農(nóng)村勞動力有序向城鎮(zhèn)轉移這一大背景下來統(tǒng)籌考慮，要認真做好統(tǒng)計調(diào)查，合理確定規(guī)劃期未居住人口，切實保證規(guī)劃的科學性和前瞻性。要結合區(qū)域規(guī)劃，利用現(xiàn)有條件，因地制宜布局，農(nóng)民集中居住點不一定全部拆舊建新或大拆大建，可對樓房率高且相對集中、相對成型的自然村莊進行改造、完善和提升。廣泛征求意見，規(guī)劃方案的確定絕不能生搬硬套、千篇一律，在宅基地標準、戶型設計、公共設施配套等方面都要充分考慮農(nóng)村群眾的實際需要，要放大不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的人文特色、產(chǎn)業(yè)特色，務求貫穿生態(tài)理念，體現(xiàn)文化內(nèi)涵。

4、創(chuàng)新思路，用好土地資源。土地利用規(guī)劃要盡可能與集鎮(zhèn)總體規(guī)劃、村莊建設規(guī)劃相銜接，優(yōu)先保證集鎮(zhèn)區(qū)域建設項目用地以及村莊建設規(guī)劃農(nóng)民集中居住點建設用地。積極推進建設用地增減掛鉤和耕地占補平衡項目的實施，通過鄉(xiāng)村內(nèi)廢棄土地如空心村、空關戶、閑置學校等進行復墾，調(diào)劑解決用地指標。千方百計做好農(nóng)民集中居住點建設用地的調(diào)劑工作，涉及農(nóng)戶承包地的要在做好農(nóng)民思想工作的前提下，采取置換、互換、征收、租賃等多種方式加以解決。探索建立農(nóng)村建設用地收購儲備經(jīng)營機制，通過引導農(nóng)民集中居住節(jié)約耕地，對農(nóng)民退出的宅基地（含宅基土地證以外實際占用部分）所形成的集體建設用地指標通過土地交易平臺實現(xiàn)指標交易，用所得收益對農(nóng)民所退出的宅基地給予適當經(jīng)濟補償，增強農(nóng)民拆除、整理老宅基地的積極性。

5、合力扶持，營造良好環(huán)境。研究出臺相關政策，對進城、進鎮(zhèn)、進集中居住點居住的農(nóng)民給予補助，鼓勵和引導農(nóng)民進城入鎮(zhèn)居住。協(xié)同配合，大力推進“萬頃良田建設工程”試點項目的實施，積極創(chuàng)造條件爭取申報新項目。認真落實好農(nóng)民集中居住點項目獎補政策，“一事一議”財政獎補項目資金，優(yōu)先用于農(nóng)民集中居住點的道路、給水、排水、供電、污水處理等基礎設施建設。合理配置衛(wèi)生、文化、體育等公共服務設施，積極推進群眾性自治組織建設，以義工勞動、衛(wèi)生包干、勞務分攤等形式，實現(xiàn)農(nóng)民集中居住點自我管理、自我服務。與創(chuàng)業(yè)點建設相結合，積極引進生產(chǎn)性企業(yè)，帶動當?shù)剞r(nóng)民就業(yè)，實現(xiàn)千家萬戶增收致富。著力抓好農(nóng)民教育培訓，在提高勞動力轉移質量的同時，改變農(nóng)民的思想觀念、生活習慣、生產(chǎn)方式，實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)民向新型農(nóng)民的根本轉變。