征收集體土地留用地安置政策實證研究

摘要：征收集體土地留用地安置政策是實行征地制度改革、完善多元保障機制的一種探索。針對當前留用地政策施行中存在的缺陷，探索從制度層面建立和完善留用地政策，確保被征地農民長遠生計。通過文獻研究法、經驗總結法、歸納分析法，調研福清市留用地政策兌現的幾種模式，分析其存在的問題和產生的原因，提出完善留用地政策的建議與措施，為推動留用地政策健康施行做有益的嘗試。該研究得出，實行留用地政策，探索多元保障方式，可提高被征地村集體和農民利益，完善被征地農民社會保障制度。

關鍵詞：福清市，征地，保障

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2014）09-0074-80 收稿日期：2014-07-18

留用地安置是指政府統一征收農民集體土地時，對已交地的建設項目用地，按被征收農用地面積（或征地面積）的一定比例（一般為7%-15%）確定留給被征地村集體進行安置或發展生產，保障被征地農民長遠生計。作為征地制度改革的一種有益探索，留用地政策在一定程度上既維護了被征收農民的合法利益，又推動了征地工作的開展。自上世紀90年代以來，廣東、浙江等東南沿海地區結合自身經濟發展狀況，積極對留用地安置方式進行探索，取得了一定成效。作為沿海經濟較為發達的縣級市，福清市較早實施留用地安置方式，經過十年的摸索，在實踐中取得了一些成效，但也遇到了一些新的問題。

1 福清市留用地政策

2007年12月19日，福清市出臺了《福清市征收農村集體土地留用地使用管理暫行辦法》，該辦法規定：2004年10月21日之后，城區7個街道征收農村集體土地時，按被征收農用地面積的10%的比例確定留用地。集體留用地主要用于興建農民公寓、農村住宅小區，或委托政府公開出讓。通過留用地政策，解決被征地農民的基本生活保障，實現就業安置、發展生產和公益事業。

2012年4月28日，福清市對留用地使用管理辦法進行修訂完善，出臺了《福清市征收農民集體土地留用地使用管理暫行辦法》，把留用地政策適用對象從城區7個街道擴大到全市24個鎮（街），推行留用地貨幣補償政策，提出了留用地五種兌現方式供被征地村和農民選擇，并規范留用地貨幣補償款的使用辦法。

目前，福清市留用地政策兌現模式主要有三種：一是劃定留用地，二是實行貨幣補償，三是推行實物安置。截至2013年12月底，共有6個被征地村選擇劃定留用地，項目12宗、面積20.53公頃，如音西街道洋埔村、瑤峰村等；共有9個被征地村選擇留用地貨幣補償（包括委托政府出讓），留用地面積為15.08公頃，貨幣補償款達67255萬元，如宏路街道溪下村、音西街道珠山村、音西村等；共有2個被征地村選擇實物安置，留用地面積為17.59公頃，如音西街道音西村（原建材市場用地）、龍江街道觀音埔村等。部分被征地村在不同征地時期選擇不同兌現模式，如音西街道音西村既選擇貨幣補償，又選擇實物安置。

2 福清市留用地安置現狀

2.1 劃地安置模式

城區內的音西街道洋埔村和瑤峰村較早實行留用地安置，兩個村使用留用地興建農村村民住宅小區。該項目以農村村民住宅小區名義報批，無需使用城鄉建設用地增減掛鉤指標，用地成本較低。由于受供地政策限制，村集體只能將留用地作為農村村民住宅小區，而不能自行開發建設成商品房對外出售。在劃地安置模式中，出現以下兩種情況。

第一，產生“小產權房”現象。

音西街道洋埔村留用地面積約4.09公頃，由該村作為項目業主辦理農村村民住宅小區農用地轉用報批手續，之后辦理供地審批。為推動征地工作，該村規定每征一畝地，被征地村民可獲得55平方米的住宅安置指標。由于大部分被征地村民已有住房，該部分村民將所得的住宅安置指標以每平方米800-2000元出售變現。

存在問題：由于項目用地僅辦理了農用地轉用手續，未辦理土地征收手續，土地性質仍為村集體所有。村民將安置指標出售給外村人或城市居民，按國家相關政策規定，非本村村民購得的住宅產權無法辦理土地使用權變更手續，產生了“小產權房”問題。

第二，開發建設實力不足。

音西街道瑤峰村留用地面積約1.82公頃，該村也以農村村民住宅小區名義辦理用地審批，并進行開發建設。村集體先舉債600多萬元進行開發建設，但因后續資金不足，影響住宅小區的工程建設。經村集體研究，擬出售安置后剩余的套房以回收資金繼續開發，但因土地仍系村集體所有，非本村人購得后無法辦理土地變更手續，以致套房銷售困難、資金無法回籠，造成工程停滯。

存在問題：村委會系村民自治組織，非專業的房地產開發機構，其開發實力較弱，對項目開發建設總體規劃把握能力不足。同時，村民住宅小區建設無法進行正常的融資貸款，缺乏充足的開發建設資金。

2.2 貨幣補償模式

2.2.1 委托政府公開出讓

城區陽下街道某村將該村劃定的6.66公頃留用地委托福清市政府公開出讓，土地出讓金收入56300萬元?？鄢撟诘卣鬟w成本、報批規費、應繳納的基金稅費和周邊配套設施投入分攤等共15438萬元，返還給該村土地出讓金（即留用地貨幣補償款）40862萬元。經村民代表大會同意，該村將所得的留用地貨幣補償70%分給被征地農民，30%作為村集體資產。村民一次性可領取留用地貨幣補償款達420萬元/公頃。

優點：第一，由于該村地處城區中心地段，所劃定的留用地區位好，土地出讓價格高，留用地貨幣補償款較高。第二，留用地貨幣補償款發放給村民，村民得到的補償大幅增加，被征地農民較為滿意。缺點：第一，變相提高了征地補償標準，造成區域征地補償標準不平衡，給周邊村的征地工作帶來不良影響。第二，村集體將大部分的留用地資金以貨幣形式發放，容易寅吃卯糧，不利于保障被征地農民的長遠生計。第三，村集體對于其所有的巨額留用地資金缺乏管理能力，如何加強監管，確保村集體資產不流失、讓村民放心是個難題；同時，如何確保集體資產的保值增值也是個相當棘手的問題。第四，返還給該村留用地貨幣補償款所扣除的土地出讓成本未全面包括政府投入的區域公共設施建設、基礎設施配套費用，以及公共建設項目的報批費用、征遷費用，故返還的留用地貨幣補償標準偏高。第五，涉及征地的被征地農民領取了較高的留用地貨幣補償款，而未領取留用地貨幣補償款的原被征地農民出現心理落差，引發新的信訪上訪問題。endprint

2.2.2 按區位統一價實行留用地貨幣補償

根據2012年4月福清市出臺的留用地政策，城區7個街道城市規劃區內可按被征收農用地面積300萬元/公頃實行留用地貨幣補償，城市規劃區外可按150萬元/公頃實行留用地貨幣補償；城區外17個鎮分兩個級別：規劃區范圍內按被征收農用地面積90-120萬元/公頃實行留用地貨幣補償，規劃區范圍外按45-75萬元/公頃實行留用地貨幣補償。

優點：第一，能獲得更高補償。作為被征地村，從追求利益最大化出發，如果被征地村區位不好，所劃定的留用地委托出讓后返還的貨幣補償款低于上述統一價，該部分被征地村將選擇按統一價兌現留用地方式。如宏路街道溪下村等選擇此類貨幣補償方式。第二，簡便易行。因留用地規劃選址、用地報批、公開出讓、留用地貨幣補償結算等程序復雜，被征地村兌現留用地貨幣補償約需2-3年，甚至更長時間，部分被征地村集體和村民從眼前利益出發，選擇較為簡便的按統一價實行貨幣補償方式。缺點：增加用地成本。留用地貨幣補償款列入用地成本，用地單位投資成本增加，招商引資難度加大；若由政府出資，財政負擔較重。

2.3 實物安置模式

2.3.1 合作開發和土地作價出資入股模式

目前，城區有兩個被征地村正在探索合作開發模式，具體情況為：

（1）音西街道某村開發模式

由于村集體不具備房地產開發能力，只能與有資質的開發企業進行合作開發建設，實現利益最大化。如音西街道某村將位于城區黃金地段的建材市場和村留用地改建為城市綜合體項目用地，總面積為12.79公頃。該宗地規劃用途為商服用地和住宅用地。根據合作開發條件，競得人競得該地塊，按照規劃條件進行開發建設，建成后按議定的優惠價回購建筑面積155000平方米作為村集體資產，回購建筑面積包括一層商業面積40000平方米，二層商業面積40000平方米，三層商業面積40000平方米，地下停車場面積35000平方米，其余部分歸競得人所有。該合作開發條件經過該村村民代表大會同意。

優點：第一，實現利益最大化。村集體在與開發企業前期談判中，最大程度回購實物進行安置，取得利益最大化。第二，壯大村集體資產。通過實物安置，使村集體擁有一定數量的固定資產（如商業店面、住宅、辦公用房），通過出租收入，有利于保障村民長遠生計。缺點：第一，政府工作被動。由于村集體自行與意向開發商進行溝通，自擬合作開發方案，政府在前期階段未能介入，造成后期土地出讓工作被動，甚至被村集體或開發企業“綁架”，不得不同意其過高的要求（如在規劃技術指標方面給予照顧等）。第二，增加開發風險，降低開發品質。由于政府未能有效引導村集體，致使村集體要價太高，要求回購的不動產過多，給開發商增加開發建設風險，以至開發品質不高（容積率過高）。第三，政府投入的公共配套設施費用未能在土地出讓金中予以扣減或分攤。

（2）龍江街道某村開發模式

城區龍江街道某村選擇劃定留用地4.8公頃委托政府公開出讓，土地用途為商品房開發，村集體要求土地出讓所得款項扣除政府應繳納的各項規費外全部返還村集體所有；同時，競得人在項目開發建成后，住宅及地下室建筑面積的70%返還給被征地村和村民用于安置，安置回購價為3000元/平方米。被征地村與意向開發商進行協商后，由政府采取帶回購方案和設計方案掛牌方式出讓留用地項目。

優點：第一，通過留用地安置方式能有效推動該村下一階段征地工作開展。第二，按商品房模式進行開發，能保證開發建設品質。第三，確保村集體有一定的固定資產，維持長遠收益。第四，通過回購房產，村內無房戶、緊房戶能得到實物安置。缺點：第一，若被征地村民將安置房進行轉讓或出售，不利于保障其長遠生計。第二，村集體固定資產管理還有待加強與完善。

2.3.2 政府主導進行實物安置

擬由國有全資企業市城投公司作為項目業主，在城區選擇若干地塊先行啟動商品房開發建設（含安置區建設）。采取征地置換住宅（或店面）方式，每征一畝地，根據不同區位返還不同面積的住宅（或店面）給被征地村集體和農民，返還住宅（或店面）的價值與留用地貨幣化補償基本相當。被征地村通過取得的店面和住宅的收益來保障被征地農民生活，村民通過取得的住宅來維持今后的生計。為了確保村民長久穩定的收益和不對房地產市場造成沖擊，村民取得的房產在若干年后方可轉讓。

優點：既能讓村集體獲得一定數量的固定資產，又能解決被征地農民的居住問題。缺點：若由政府主導進行開發建設安置房，需預先投入大量資金，增加財政負擔。

3 現行留用地政策面臨的問題

留用地政策給被征地村和村民帶來的巨大效益彌補了征地補償費低、社會保障制度不健全之不足，因此受到被征地村集體和農民的普遍關注，但在具體實施過程中也出現了一些亟待解決的問題。

3.1 留用規劃難度較大

隨著城區用地規模的不斷擴大，可建設用地日益減少，大部分被征地村無可供規劃選址的留用地。若被征地村選擇劃定留用地方式，將無法滿足其要求。同時，被征地村和村民一般要求選擇區位較好的地塊作為留用地，若與城市總體規劃不一致，增加協調難度。

3.2 貨幣補償資金不足

若被征地村無可規劃的留用地或留用地貨幣補償標準高于該村留用地委托出讓后返還的價格，被征地村將選擇按統一價實行留用地貨幣補償方式。留用地貨幣補償需要政府有充足的資金作為保障，一旦政府資金緊張難以及時兌現，征地工作將出現被動。

3.3 政策實施難度較大

因留用地政策涉及到地塊的安排、貨幣補償資金的統籌規劃和留用地項目的開發建設等方方面面的工作，協調難度較大。若留用地政策不能兌現，包括留用地無法劃定、留用地貨幣補償款不能及時兌現、留用地未能及時報批并出讓等，都將影響后續項目征地工作。endprint

部分留用地項目以政府儲備地形式報批，已經農轉用和土地征收審批，但因掛牌條件、設計方案未確定等原因，造成留用地項目土地未能及時出讓，政府前期墊付的報批、征地等成本費用無法及時收回，增加財政負擔。

3.4 集體資產管理較難

實行留用地貨幣補償后，部分村集體資產急劇增加。由于村集體缺乏管理巨額留用地資金的能力，難以有效保障資金安全，確保村集體資產保值增值。對于留用地安置所取得的住宅及店面，村集體缺乏經營管理能力，難以保證長久穩定的收益。

3.5 留用地管理較為混亂

因受征地難影響，若無法按時完成征交地任務，鎮（街）、村只好遷就被征收人，向上級要政策。由鎮（街）、村擬定留用地處置方案直接上報市政府，由市政府研究確定。部分未批已征項目或預征地項目也列入留用地兌現范圍，未經相關職能部門核定而直接由市政府研定，給留用地管理增加難度。部分街、村在執行留用地政策時屢屢突破原有政策界限，有的是提高留用地貨幣補償價格、有的是突破留用地面積認定范圍，造成區域間新的不平衡，加大征地難度。

3.6 基礎性檔案尚未建立

由于留用地管理涉及多個部門，如財政局、國土局、規劃局、農業局、土地發展中心以及被征地所在街（鎮），相互之間未建立必要的溝通協調機制，造成留用地兌現情況不明，或出現重復兌現。

3.7 政策效應差異顯著

盡管福清市將留用地政策適用范圍擴大到全市，但目前僅有城區7個街道實際實施留用地政策，包括留地安置、貨幣補償和實物安置。城區7個街道的被征地村和農民對留用地政策關注程度較高，兌現意愿強烈，通過留用地政策能有效推動征地工作開展。受區位因素的影響，城區外17個鎮的被征地村和農民對留用地政策關注度明顯較低，目前尚未真正實施。

4 建議與對策

黨的十八屆三中全會提出了“完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”，因此，借鑒臺灣較為成熟的市地重劃和區段征收作法，以及兄弟省、市先進的留用地安置模式，立足于福清實際，探索符合本地實際的留用地安置政策顯得尤為重要。

4.1 完善留用地安置政策

留用地政策制定的目的是保障被征地農民長遠生計。在對全國各地留用地安置政策調研總結的基礎上，由國家及省級政府出臺統一規范的留用地政策，能減少社會矛盾，便于各地執行；同時，發揮留用地政策效益，通過留用地政策獲得的實物安置，既能讓村集體獲得一定數量的固定資產，又能解決被征地農民的居住問題。通過留用地政策，讓被征地村實現就地城鎮化，實現城鄉統籌發展。

4.2 及時兌現留用地政策

政府應及時兌現留用地政策，做到取信于民，讓被征地農民享受到改革開放的成果。之前未兌現留用地政策的被征地村，均可按福清市政府出臺文件中的留用地五種兌現方式選擇兌現。對已劃定留用地但未進行開發建設的，若被征地村愿意選擇貨幣補償方式，則由被征地村出具退回留用地承諾書，交由相關部門存檔為證。加快已批未出讓留用地項目的清理，擬定處置方案，待條件成熟后及時進行出讓。

4.3 合理規劃留用地項目

在規劃新用地項目時，同時劃定留用地項目用地紅線。新用地項目與留用地項目同時規劃、同時報批、同時征收（交地）、同時供地。

在符合城鎮規劃的前提下，由各鎮（街）、村規劃若干宗留用地，也可以幾個村共同劃定若干宗留用地。留用地要集中連片，面積至少50畝以上，避免零星劃定，便于規劃管理。今后兌現的留用地統一在已規劃的留用地項目中劃出，選擇貨幣補償的也從已規劃的留用地項目中劃出相應面積的土地交由市土地發展中心管理。

4.4 加強貨幣補償管理

一是科學制定留用地貨幣補償標準。留用地貨幣補償標準的制定應結合區域條件，與已公布的基準地價相掛鉤，使之更具科學性、合理性。

二是通過留用地政策壯大村集體資產。選擇留用地貨幣補償方式，其補償款只能返還給村集體，原則上不能發放給被征地農民。若需要發放給被征地農民，應明確發放比例，并確保村集體留足貨幣補償款用于統籌生產發展。村集體可將獲得的留用地貨幣補償款，投資購買安全可靠的、并可獲得預期收益的不動產（如購買商業店面、住宅、辦公用房），壯大村集體資產，強化村干部的話語權，提高農民生活水平。

三是加強留用地貨幣補償款監管。由于目前福清實行村財鎮管，相關鎮（街）農業經管部門應對村集體所有的留用地貨幣補償款進行監管，確保資金安全。同時，引導被征地村對留用地貨幣補償款進行盤活，確保資金保值增值（如用于投資不動產）。加強被征地村村務公開、民主管理制度建設，按規定程序履行村財管理，定期公布留用地貨幣補償款使用情況，讓群眾有個明白賬、放心賬。

4.5 加強留用地臺賬管理

一要全面清理留用地。由福清市政府辦公室牽頭，財政局、國土資源局、規劃局、土地發展中心、相關鎮（街）建立留用地使用和管理臺賬制度。由相關街道和被征地村匯總已批已征用地項目，分別報財政局、國土資源局、規劃局、土地發展中心進行核定。各部門按照職責理清各個已批用地項目留用地兌現情況，明確各項目是否已兌現貨幣，是否已劃定留用地，做到心中有數，避免重復劃定或重復兌現。

二要規范留用地兌現程序。對于未兌現留用地政策的被征地村，相關村要擬定留用地處置方案。留用地處置方案應經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，由所在鎮（街）、相關部門審核后，報市政府批準執行。

4.6 改革現行留用地政策

總體來看，留用地政策既保障政府征地工作的順利進行，又保障被征地村集體和農民的合法權益，是征地制度改革的一種有益探索。但由于實行劃定留用地或實行留用地貨幣補償，均系地方性出臺的政策，若處理不善，將產生新的歷史遺留問題。特別是劃定留用地后，處置周期長，涉及面廣，處置工作復雜，易產生新的問題。建議參照福州市做法不再劃定留用地，實行單一的留用地貨幣化補償方式（150萬元/公頃）；或參照莆田市、晉江市做法，改留用地貨幣補償為交地獎勵金，按時交地的，每公頃交地獎勵金一般約在60萬-225萬元之間，直接發放給被征地農民，推動征交地工作開展。endprint

參考文獻：

1.唐健 李珍貴 王慶賓等.留地安置：征地補償方式的探索之路.中國土地.2014.3

2.林依標.由思集——土地管理研究與實踐.福建人民出版社.2013

3.林勝.保護農民利益 推進征地工作研究——以福建省福清市為例.中國房地產（學術版）.2013.2

作者簡介：

林勝，高級工程師，主要研究方向為土地規劃利用、土地資源管理、土地房屋征收。

An Empirical Study on Settlement Policy of Expropriating

the Retained Land of Collective Land

——take Fuqing Fujian as example

Lin Sheng

Abstract：Purpose of study：settlement policy of expropriating the retained land of collective is a kind of exploration of carrying out the reformation of land system and improving the mechanism of multiple security.When we aim at the defects that exist in the implementation process of the policy of the retained land，its very necessary for us to build up and perfect system of retained land in order to ensure farmerslong-term live-hood whose lands are expropriated. Methods of study：document research method，experience summary method and inductive analysis method.Content of study：by investigating several patterns of policy cashing of the retained land in Fuqing and analyzing the problem existed and the reason caused，suggestions and measures of perfecting the policy of retained land should be put forward， and the beneficial attempt should also be done in order to make the policy of retained land put into force healthily.Conclusion of study：to carry out the policy of retained land and to explore the diverse guarantee modes can help improve the interests of the village collective and farmers and better the social security system of farmers whose lands are expropriated.

Keywords：Fuqing city，Expropriate lands，Security

李美婷/責任編輯endprint